“天然氣是最清潔的化石能源。加快天然氣發展，是優化能源結構、治理大氣污染的關鍵措施。” 國務院發展研究中心產業部研究員王金照對21世紀經濟報道分析，改革是增加天然氣供應的根本動力，在產業鏈上游和下游的放開之外，處于產業鏈中游的管網體制改革應是天然氣產業改革的重點。
目前，中國天然氣長輸管線主要由三大石油公司擁有，中石油占比為85%，中石化[微博]為8%，中海油為5%，其他公司占比為2%。管輸業務和生產、銷售業務在三大公司內部實行一體化經營，極少對其他公司開放。
王金照就該領域的改革有過專門研究，并參與相關報告寫作。他認為，在對比各國采用的三種天然氣管網管理體制的模式的利弊之后，建議我國相關改革可以參照美國的模式，建立管道獨立、多家經營、公平接入的競爭性管網體制。
三種管理模式比較
《21世紀》：目前，國際上關于天然氣管網管理體制主要存在哪幾種模式？這些模式各有哪些利弊？
王金照：目前，天然氣管網的管理體制主要有三種模式。第一種為上下游一體化、獨家壟斷經營模式。該模式以改革前的法國天然氣產業組織模式最為典型，法國燃氣集團基本壟斷了法國天然氣的生產、輸氣、配氣和銷售，市場份額超過90%。該模式的優點是便于上下游協調和統一規劃，其弱點是生產、輸氣、配氣和銷售等各個環節效率低下，成本居高不下。法國工業和民用天然氣價格都是美國的2倍左右，并且與美國近年來天然氣價格持續下降不同，法國的天然氣價格不斷上升，還導致政府和民眾形成尖銳對抗。近些年來，迫于現實壓力和歐盟統一市場建設的要求，法國對天然氣產業進行了改革，法國燃氣集團改為母公司，輸氣公司、配氣公司、儲氣公司、LNG接收公司成為獨立法人，獨立運營。通過改革，法國天然氣競爭性市場初步形成，行業效率得到提升。
第二種為管道獨立、管網獨家經營模式。該模式以英國最為典型，英國輸氣公司負責全國天然氣干線管道的管理和運營，配氣管網則分別由5家公司各自管理和運營，儲氣庫由其他公司來管理運營。該模式的優勢在于將天然氣輸送與生產和銷售分開，鼓勵了生產商之間、零售商之間的相互競爭，提高了運行效率。該模式的缺點是，由于管網獨家經營，存在明顯的信息不對稱，公平準入執行難度大，成本難以監督。
第三種為管道獨立、多家經營、公平接入的競爭性管網模式。該模式以美國最為典型。管道業務與生產、配氣、銷售業務分開，并向第三方公平提供輸送和儲運服務。同時，管道輸送也形成了多家經營、相互競爭的局面，2011年美國6300 家天然氣生產商，通過160 家管道公司，為1200 多家配氣公司供應天然氣。該模式的優點是：上下游企業可以選擇不同的管道運營商，有利于實現公平接入；不同區域天然氣價差驅動私有企業進行大量的基礎設施投資，有利于加快管道基礎設施建設，大部分美國長輸管道投資是在市場開放情況下完成；競爭的引入顯示了真實運營成本，也降低了信息不對稱的程度和成本監管的難度。
《21世紀》：在第三種模式下，是否存在重復建設、難以互聯互通以及供氣安全如何保障的問題？
王金照：對于重復建設，競爭性運營商在建設管道時必然會考慮成本和收益，只有當收益大于成本時，該管道才會被建造出來。短期來看，可能存在一定的過剩，但從長期和動態角度來看，是有效率的，美國的天然氣管網系統是非常便捷和高效的。另外，政府部門和監管機構也可以通過管網規劃引導運營商進入更有效率的管道建設中，從而減少重復建設和過度投資。對于互聯互通，可以通過監管并將聯絡線建設費用攤入天然氣管輸價格得以實現。對于供氣安全，與電力系統需要瞬時平衡不同，天然氣可以大規模存儲，通過規劃引導和價格調節，美國建設了超過1200億方的儲氣設施，占美國天然氣消費量的18%，為多家經營下的管網可靠運行提供了堅實保障。
改革的目標模式
《21世紀》：您認為，我國的天然氣管網體制改革應該采取哪種目標模式？
王金照： 從現狀看，已經形成多家企業擁有長輸管道的局面，大拆大并難度很大。目前中石油、中石化、中海油都擁有自己的管線，且上下游一體化經營。要將各家管網剝離出來整合成一張網是非常困難的，特別考慮到這些管網多是海外上市公司的資產，資產剝離難度巨大且代價不菲。
從發展看，中國天然氣需求量巨大且快速增長，天然氣管輸業務是可以引入競爭的。從產業環節上看，天然氣生產和銷售是競爭性業務，配氣業務特別是城市配氣在區域上是壟斷的。天然氣管輸業務是否屬于壟斷業務取決于市場規模，對于英國和法國而言，人口及用氣量和中國的一個發達省份相當，市場規模有限，天然氣輸氣網具有自然壟斷的特征，一張網的獨家壟斷模式是合理的，但在中國并不是最優的模式。中國天然氣需求量巨大且快速增長，2012年中國天然氣消費量達到1471億方，預計2020年增長到4000億方，2030年將達到6000億方。西氣東輸將從目前的2條管線發展到6條管線，陜京線要發展到4條，沿海多個LNG接收站，完全能夠引入平行線競爭乃至多網競爭。
從政府監管上看，多家經營的競爭性管網更容易監管。中國目前沒有專門的天然氣管網監管機構，相應的法律法規建設也滯后。進一步講，即使法律政策明確，考慮到中國的實際情況，在法律政策實際執行過程中，各方的博弈能力也是政策法規能否執行到位的關鍵因素。監管機構面對多家管網企業，與面對獨家管網企業相比，有更強的博弈能力和信息獲取能力，更容易將監管措施落到實處。電力領域中一家獨大、難于監管的局面不要在天然氣產業重演。
因此，我認為，管道獨立、多家經營、公平接入的競爭性管網模式適合中國的國情和發展需要，并且可以在現有基礎上通過增量改革得以實現，不需要大拆大并，應成為我國天然氣管網改革的目標模式。
可引入多元投資主體
《21世紀》：具體來說，應如何通過改革實現管道獨立、多家經營？
王金照：首先是，進一步加快和擴大天然氣上下游業務開放。在上游，進一步開放頁巖氣勘探開發、煤制氣和天然氣進口業務，引入更多市場主體。在下游，理清天然氣管網體制之前，限制或禁止三大石油公司進入城市燃氣領域，避免上下游一體化的壟斷格局進一步強化。
第二，改革管網投融資體制，實現管道產權獨立。對于已建管線，可仍由三大石油公司持有，但要從分公司改制為子公司，形成法律意義上獨立的管道公司。對于新建管線，在西氣東輸、陜氣進京、川氣東送、海氣登陸等戰略通道的建設上，可仍由三大公司牽頭，但要引入多個投資主體，可鼓勵三大石油公司聯合上下游企業特別是從事天然氣業務的民營企業組成聯合體進行投資、建設和運營。在明確牽頭主體時，要給予后進入者更多機會，以逐步改變當前管網一家獨大的局面。對于一般性天然氣管線，只要符合環保和安全標準，所有企業均可投資建設。爭取通過5到10年的改革、發展和建設，逐步形成競爭性管網的格局。《21世紀》：在實現管道獨立、多家經營之后，如何加強天然氣管輸價格、公平接入和安全運營監管？
王金照：制定獨立的管輸價格并加強監管，特別是要將綜合性天然氣公司的不同業務分別記賬，以避免交叉補貼而造成對其他用戶價格歧視的不正當競爭行為。加強城市天然氣配網的成本監審，降低城市管網服務成本和價格。為加強互聯互通，應將聯絡線建設費用攤入天然氣輸配價格。建立管道接入的技術標準和協商程序，監管部門要加強監管并快速處理爭議，將公平接入落到實處。另外，明確運營主體的安全供應責任，對于新建線路，要求營運主體同步規劃建設儲氣設施。
