中國產業海外發展和規劃協會國際合作部

澳大利亞位于南半球，是全球重要經濟體、OECD成員國。由于內陸及近海所蘊含豐富天然氣資源，使其成為東亞乃至世界能源市場的主要供應者之一。

為應對天然氣市場發展中出現的一系列問題，澳大利亞政府推動并建立了包含市場競爭與垂直監管兩種機制的混合型監管體系，并制定獨立燃氣法。同時，根據天然氣及可替代能源分布，確立符合其經濟發展規律的能源市場布局。對于正處能源變革期的中國市場來說，借鑒澳的經驗十分重要。

經驗：

上中下游分開 明確監管內容

2008年，澳大利亞建立《全國天然氣法》。該法以1997年建立的《南澳天然氣接入法案》為基礎，將國家對天然氣市場司法管轄權限拓展到全國。

根據各州對天然氣市場發展情況總結，澳政府認為針對天然氣產業立法應著眼于兩部分。首先，上、中、下游分開。為防止產業鏈垂直整合，上游勘探開發企業原則上不得進入中游管輸市場。另一方面，上游企業可擁有下游零售、煉化業務，但不得出現任何利用已有市場地位設置準入門檻行為。

其次，中游監管。由于天然氣管道建設需大量資金，同時要求管道周邊地理條件及鄰近社區支持，不同城市或州之間出現并行管線系統概率較小。因此，對中游企業監管應主要集中于管線公平接入方面及管輸費的控制方面。

依據上述原則，法案對上游企業在勘探、開發及資源所有權等領域內的權責進行了明確劃分。同時，為防止上游企業囤積區塊，法律還明確未開發區塊退出轉讓的年限。針對中游企業可能存在的濫用市場能力行為，法案將管網劃分為涵蓋及非涵蓋兩類。

不同城市、州間存在多條由不同公司運營的并行管線系統，則適用于非涵蓋條款。即，政府將不會對管線進行監管，相關管輸費由市場決定。與此相對，如地區間僅存在由同一公司控制的一條或多條天然氣管線，則潛在競爭者可向澳競爭與消費者委員會(ACCC)提起申請，要求將整個管道納入涵蓋類。隨后，根據市場情況決定對整條或部分管線進行輕度監管(管輸費由雙方商議或仲裁決定，但需向市場履行關鍵信息披露責任)或重度監管 (管輸費由監管機構確定，同時需履行關鍵信息披露責任)。

法案規定，除潛在競爭者提請外，管網公司還可根據市場情況，自主決定申請適用監管條款及監管種類。同時，法律還對申請不同監管條款及申請管線接入所需達到條件做出了明確解釋，并規定，監管機構不得以任何理由拒絕已滿足所有條件的管道企業接入申請。

另一方面，法律亦對上游、中游已運營企業權益進行保護。法案規定，劃分管線監管類型及適用監管條款時，除需判斷是否可能出現濫用市場能力的情形外，還需將已有公司權益、監管成本及不同能源替換性等因素納入考量范圍。從而達到該法律在維護市場競爭與繁榮的基礎上，保障各方權益的初衷。

澳天然氣監管體系由審批及監管兩個部分構成。審批主要針對上游天然氣開采行為。各級政府分別對不同區域天然氣開發具有管轄權。從海岸基線向外延伸3英里(約6公里)處起，至200英里(或大陸架外沿)內區域所發現天然氣田管轄權歸政府所有。由海岸基線3英里內起至內陸地區天然氣藏歸地方地政府管理。

相關許可分三類：勘探許可、生產許可、延期持有許可。根據澳法律，同時持有第一、三種許可的生產單位，可擁有具有潛在經濟價值但尚不具備開發條件的天然氣田15年的所有權。

中國天然氣監管的挑戰

為向可持續、環境友好型經濟發展模式轉變，中國正努力提高天然氣在一次能源消費中的比例。在行業快速發展的同時，一些問題亦逐步顯現。

天然氣領域急需國家級立法。中國天然氣市場面臨的首要問題就是缺乏獨立行業法。首先，兩部國家級規劃(《十二五規劃》及《天然氣十二五規劃》)每5年需重新調整。而天然氣行業發展需要更加穩定且具有強制性的法律文件支撐。其次，《天然氣十二五規劃》及《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》雖為政府監管提供一定依據，但其并不具有普遍法律約束性。同時，在政府換屆及經濟政策調整的情況下，無法對產業政策延續性做出保證。再次，《中華人民共和國礦產資源法》中僅有一章涉及天然氣上游資源權益，遠遠不能滿足行業高速發展對立法提出的需求。

一部獨立并可明確對監管、礦權、管輸、壟斷做出定義的《天然氣法》有助于厘清各方權責;規范產業架構與市場行為，并從根本上為相關投資行為提供法理保障。

建立獨立且相互配合的監管體系。中國天然氣監管面臨的第二個問題是監管機構配置不合理。

目前，國內天然氣市場監管可分為：天然氣勘探、開發許可由國土資源部負責頒發;項目審批、核準、管道鋪設由國家發改委及國家能源局負責;管網接入由中石油、中石化、中海油批準。

政府部門的優勢在于其可通過對宏觀層面因素考量制定行業發展目標，而不必受特定事件及游說因素影響。但需要認識到，其監管者身份及人員編制限制亦決定其無法及時對供需、價格等市場因素做出有效反饋。而國有企業作為市場積極參與者則更不適宜同時具備監管者身份。其自身利益將對監管決策產生消極影響。

參考澳監管體系，政府機構可負責制定宏觀監管政策，行業協會及第三方獨立機構負責具體監管執行。國有企業則應逐步退出監管體制。而要達成上述目標則需：行業協會或第三方機構需獲得相應監管及執法權限，同時需具備獨立運作能力;行業協會或第三方機構需被允許與國家、地方政府及企業建立信息反饋渠道。一方面可確保監管機構與宏觀政策無縫同步;另一方面，亦可保證市場監管環境信息及時反饋至政策制定層。

上游有限開放。天然氣上游投資具有高風險、高投入及高技術等特性，因此上游市場不具備建立完全競爭的條件，但可有限引入競爭。

目前，中國天然氣上游資源僅由少數企業控制，導致資源利用率低下、勘探技術研發緩慢。從監管角度來看，澳大利亞在西北大陸架天然氣開發項目中采用多方合作開發的方式可為我國所借鑒:采取聯合投資模式，有助于提高項目前期融資速度;同一區塊不同開發商之間競爭有助于加快資源開發速度;同行業間競爭、交流有利于推動相關勘探、開發技術進步;如一定比例天然氣產品需在本地市場進行銷售，則涉及第三方管輸設施接入問題。客觀上可推動天然氣基礎設施公平準入制度建立。

能源布局：

差異化發展 保安全供應

澳大利亞地廣人稀，人口集中于東南沿海城市。西部及北部地區為冶金、天然氣中心。鑒于約5/6的人口集中在東部，為化解單純依賴天然氣市場所產生的系統風險。南澳大利亞州及維多利亞州政府分別建立了天然氣現貨市場。以現貨交易作促進當地能源消費多樣化。同時，努力增加天然氣需求彈性，鼓勵部分工業、民用用戶在天然氣與電力消費間進行切換。

相比之下，我國能源消費仍嚴重依賴煤炭與原油。所帶來的后果是，一方面導致華北、華中地區大氣重度污染，地方政府所面對環境壓力與日俱增;另一方面，任何潛在國際煤炭、原油價格波動都將極大增加我國經濟增長的系統性風險并提升通脹預期。

澳大利亞發展均衡合理的能源消費體系思路值得我國借鑒。我國能源消費重心集中在環渤海經濟帶、長三角及珠三角地區。而各地區產業結構、氣候溫度差異，能源需求結構亦不盡相同。

華北地區能源供應系統滿足重工業及制造業工業燃料需求。同時，還需承擔冬季集中供暖重任。該地區環境承載力較差，工業企業普遍面臨煤改天然氣壓力，對天然氣有額外需求。

長三角及珠三角為中國金融服務業及消費品制造業基地，基礎設施條件較好，城市及周邊天然氣接入率較高，且不存在冬季供暖問題。對天然氣需求主要來自于夏季城市用電高峰調峰用氣及工業用氣。

因此，應根據國內不同地區情況發展采取差異化能源發展對策。對于環渤海經濟帶，首要任務是在確保能源供應安全同時，穩步提升供應量。應積極增加管道天然氣在能源消費中比重，同時鼓勵具有經濟效益及環保優勢的大型背壓煤電機組。適度增加LNG供應以支持本地調峰及遠區衛星站建設。而長三角及珠三角地區未來應著眼于通過發展LNG調峰設施以保障華中、華東兩大電網在高峰階段平穩運行。

綜上所述，統一的國家級天然氣立法及兼顧效率與公平的獨立市場監管體系是理順市場關系、建立靈活定價機制及保障市場繁榮的關鍵。拋開監管談論市場及價格開放將導致公平喪失、質量保障體系崩潰及高度市場壟斷等極端后果。在合理提高天然氣消費比例基礎上，因地制宜的建立均衡、合理的能源供應體系可在有效改善環境同時保障能源穩定、高效供應。轉自：《中國能源報》