12月8日，河北曲陽環保局微信公眾號發文通報，該縣2人違規燒劣質散煤被行拘，32人被訓誡，引發輿論關注。當晚，曲陽縣政府發布“情況說明”，稱“沒有對燃用劣質散煤人員進行過拘留”。

這似乎是一個極端的案例。然而，多方調查顯示，因為“散煤便宜、好燒”等原因而選擇使用的情況并不是孤例。山東省科技發展戰略研究所研究員、副所長周勇對山東省的兩個村子2017年采暖季情況做了調查，發現“煤改氣”的村有將近20%的農戶因家里有老人，在“煤改氣”之后，仍然使用燃煤“補充取暖”。中國農村能源行業協會對2017和2018年北方9個省市農村地區清潔取暖的調研發現，使用成本在山東調研的兩個村體現較為明顯。中國煤控課題組的調研發現，煤改氣、煤改電后取暖成本是散煤的三倍。

多方調查顯示，天然氣、電取暖成本較高，而如果以后沒有補貼，農戶大多表示“將再使用燃煤取暖”。

按照2017年印發的《關于開展中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點工作的通知》，中央財政支持試點城市推進清潔方式取暖替代散煤燃燒取暖，試點示范期為三年；2017年重點支持“2+26”個京津冀大氣污染傳輸通道城市，今年7月，張家口市和汾渭平原11個城市被納入試點范圍。

據《中國經營報》記者了解，大多數地方政府的補貼規劃目前只有三年。三年之后，何去何從，尚無定論。

成本之重

“即使白天有人在家，為了節省開支，除了吃飯和睡覺的時候，大部分村民的室內溫度保持在10度左右。”周勇介紹，在他調研的“煤改氣”村莊里，單一使用天然氣采暖的農戶中，這樣的比例達到了60.2%，而保持18度左右較舒適溫度的農戶僅為 5.5%。

“要保持18度以上的舒適溫度，一個采暖季需要天然氣1200立方米以上。”周勇表示，然而他調查發現，農戶平均使用天然氣663立方米。“現在的補貼方法是每立方米天然氣補貼1元，農戶自己再出1.7元，超過1200立方米不再補貼，農戶需要為每立方米支出2.7元。使用663立方米，戶均支出1127元，和以往燃煤支出的1269元差不多。但如果達到1200立方米的使用量，農戶自己要支出2000元以上。”周勇表示。

清潔取暖超過燃煤成本太高的情況并不是孤例。在11月，中央環保督察組在山西太原“回頭看”的時候，發現太原市迎澤區在推動清潔能源替代過程中，在不具備集中供熱、“煤改氣”的條件下，禁止燃煤進入社區，而是給每戶居民發放一個電暖器，倒逼居民用電取暖，而不考慮居民是否用得起。“就這個電暖器，要是敞開用，一天就是將近50度，還只能暖和一間屋，用不起啊！”一位居民告訴督察人員。而自2016年以來，反映迎澤區康樂片區供暖問題的舉報共計309件。

周勇調研的“煤改氣”村子位于山東省淄博境內，緊挨著縣城，并且這個縣曾經連續七屆躋身“全國百強縣”，在周勇看來，是比較富裕的村子，超過三分之二的農戶家中有人就近或者在外地打工。

依據山東省統計局的數據，2017年，山東省全省農民人均可支配收入為15118元，扣除價格因素影響，實際增長6.8%，城鄉居民收入比由上年的2.44下降為2.43。

但周勇對466戶農戶的入戶調查顯示，他們的人均收入僅為7913.6元，為全省平均的一半。“住在村里的多是收入水平較低，年齡偏大的農戶；年輕人多去縣城或附近城市買房子，不再住在村里。”周勇解釋。他提供給記者的調查問卷顯示，采暖季時居住在村中的老年人偏多，受訪農戶普遍年齡較大，甚至超過七八十歲。

“家中有老人的，通常選擇用天然氣部分房間定時采暖+家中老人房間煤爐24小時采暖加做飯，這部分的比例占到了18.9%。”周勇測算，再加上氣代煤每戶購置設備和改造支出多在4000~5000元，如果要達到與散煤采暖同樣的效果，用天然氣取暖的成本大約是燃煤取暖的3倍，用電取暖大約是4倍，即使是補貼以后，要達到同樣的采暖效果，天然氣和電取暖成本也是散煤的2~3倍。

這個測算得到了中國農村能源行業協會的佐證。該協會聯合北京化工大學、中國爐具網聯合開展的調查發現，以采暖季120天計算，山東省桓臺縣煤改氣煤改電以前，采暖支出為2220元，改后在政府補貼的情況下采暖支出為4146元、沒有補貼的情況下支出為5346元；河北省元氏縣改前采暖支出為1875元，改后在政府補貼的情況下采暖支出為4206元、沒有補貼的情況下支出為5160元。

中國農村能源行業協會節能爐具專委會副秘書長任彥波介紹，富裕農村的承受程度高，但是條件不好的居民不敢敞開燒，一些居民到12月份都沒舍得燒，只在天氣非常寒冷的時候才打開，而且為省錢將溫度調得很低。“經濟性是決定取暖方式和取暖效果的最重要因素。”

期望成本降低

“河北元氏縣當地用戶普遍認為煤改氣后使用燃氣壁掛爐干凈、方便、省事，但一致認為成本高，90%的居民認為采暖費不超過2000元能承受。”任彥波介紹。

中國煤控研究項目散煤治理課題組發布的《中國散煤綜合治理調研報告2018》(下稱“散煤報告2018”)顯示，調查用戶中約一半的居民期望的居住面積在60~120平方米之間，86%的農村居民期望的取暖成本在2500元以下，超70%的農村居民期望的取暖成本在2000 元以下。

這份報告由國家大氣污染防治攻關聯合中心副主任、中國工程院院士、清華大學環境學院教授賀克斌和中國煤控項目分析師李雪玉編寫。2013年，自然資源保護協會聯合政府智庫、科研院所和行業協會等20多家機構聯合啟動了“中國煤炭消費總量控制方案和政策研究”項目。

“散煤報告2018”顯示，貧困地區對取暖的初始投資預期為1000元、運行費用預期為1000元，一般地區對兩項預期均為2000元，而富裕地區則對兩項預期都為3000元。其中，貧困地區和一般地區都期望能夠取暖的同時兼顧炊事，只有富裕地區將兩者分開。

而事實上，清潔取暖很難同時兼顧炊事。山東桓臺縣的農村居民對中國農村能源行業協會調查人員表示，“使用燃氣壁掛爐雖然干凈，但只能采暖，不能燒熱水，而且費用較高。”

任彥波的老家在山西。她介紹，山西晉中地區屬于平原，以種植果樹等經濟作物為主，果樹枝比較多，所以幾乎家家門口都堆著柴垛，為冬天采暖用。冬天的采暖就依靠一個炕把這些樹枝等放進去帶動他們所謂的地暖。而在臥室中取暖常用一種燒煤的土爐子，安全性、舒適性和污染排放都存在問題。

2017年底出臺的《北方地區冬季清潔取暖規劃(2017-2021年)》顯示，截至2016年，我國北方地區取暖使用能源以燃煤為主，燃煤取暖面積約占總取暖面積的 83%， 清潔取暖比例占總取暖面積約 34%。

中國農村能源行業協會節能爐具專業委員會和中國爐具網編制的《中國采暖爐具行業發展報告2016》統計數據顯示，全國仍有超過三分之一的用戶使用自制采暖設備。在商品化爐具用戶中，除京津冀等少數地區外，大部分地區用戶還在使用低效、劣質采暖爐具。

“使用爐具取暖習慣了，能做飯，能燒水，燒爐子花錢少，取暖效果好。”這是多家調研者聽到的用戶的普遍心聲。

濟南熱力集團副總羅永煥表示，他們貸款2億美元、在濟南市商河上了項目，連續三年試點，用地源熱泵給農村居民供暖，“但現在來看，費用在一年600元錢他們才愿意用這個取暖”。

一位曾經參加過煤改氣督導、已經離職的山東省官員表示，山東省農村居民2017年燃氣、燃油、煤炭加起來，人均支出258.4元，約占總消費支出的2.5%，四口之家一年取暖的費用是1000多元。他認為這是一個比較符合山東實際的消費標準，而推進清潔取暖應該遵循“不能大幅增加居民消費支出”的原則。

財政補貼壓力大

多方在調研中發現，用戶普遍擔心“補貼能否到位”“天然氣價會不會漲”“三年之后還有沒有補貼”。當被問及如果以后沒有補貼了，大多數人都回答“會重新使用燃煤”。

今年7月印發的《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》要求，2020年采暖季前，在保障能源供應的前提下，京津冀及周邊地區、汾渭平原的平原地區基本完成生活和冬季取暖散煤替代。

按照周勇的測算，到2020年，山東省需要為1962.94萬戶農民考慮清潔取暖或在山區的潔凈煤取暖，按照省規劃每戶2萬元的投入預算，需要3730億元投入；而僅僅是7個通道城市平原地區就有887.4萬戶，按照2020年前清潔取暖要求，需要投入1775億元。

這些數字大于山東省《關于進一步擴內需補短板促發展的若干意見》(魯政發〔2018〕24號)里提出的2020年前投入1100億元完成540萬戶清潔取暖的目標。

周勇擔心，山東財政難以負擔，由煤氣公司統計農村已經氣代煤的縣區有40%的用戶并不舍得用氣采暖(采暖季大于300立方米)，因此也不可能靠未來的市場吸引企業投資，而農民的收入水平很低，不足以支撐較多氣代煤的投入。

2018年一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，實施農村人居環境整治三年行動計劃，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向……推進北方地區農村散煤替代，有條件的地方有序推進煤改氣、煤改電和新能源利用。

在多位專家看來，要推進清潔取暖，更多功夫應該放在“宜”字上。

自2016年起，推動天然氣、電等清潔能源替代散煤的政策陸續出臺。

前環保部印發的京津冀大氣污染治理行動方案也幾次提出推進“煤改氣、煤改電”等清潔能源替代燃煤。

2017年底出臺的《北方地區冬季清潔取暖規劃(2017-2021年)》提出“宜氣則氣，宜電則電，盡可能利用清潔能源，加快提高清潔供暖比重，構建綠色、節約、高效、協調、適用的北方地區清潔供暖體系。”

2018年7月印發的《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》中提出，“堅持從實際出發，宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱，確保北方地區群眾安全取暖過冬”。

“但是在真正實施的過程中，時間緊任務重，每年的進度和任務量是非常明確的，必須完成，所以在這個前提之下，在執行過程當中，就遇到很多的問題。”任彥波表示。

任彥波調研發現，地方政府在項目執行和措施推進的過程當中，參照國家規劃、平原地區做法基本上是氣代煤電代煤，可選擇性很少，這跟農村的實際情況相比，偏差比較大；而農村的取暖情況非常復雜，不能一刀切。

“地方政府實施項目的時候，更多的是按照申報項目的要求，不敢跨出范圍去做這個事情，沒有真正做到因地制宜。”任彥波認為。

“政策在不斷地完善，但是在從上到下完善變更的過程中，地方部門實施起來比較難把握。”任彥波表示，比如說提出“宜煤則煤和生物質配套爐具清潔取暖作為過渡性或者保底性措施，這個過渡性和保底性到底如何去理解，沒有一個明確、相對穩定持續的政策。”

天然氣管網建設和煤改電的電網改造等基礎設施建設，也是巨大的投入，給地方財政造成很大壓力。

“成本太高，也是制約很多地方任務下不去或采取其他相對便宜的采暖方式的一個無奈的選擇。”任彥波表示。

任彥波認為，農村的清潔取暖到底如何真正做到這個“宜”，國家應該啟動項目評估，從政策的配套，經濟的可承受性，未來商業模式的可持續性，科學評價，因地施策；形成讓老百姓自主選擇的市場機制。