國家市場監督管理總局反壟斷局日前發布《中國反壟斷年度執法報告（2020）》（下稱《報告》）稱，“十三五”時期反壟斷工作取得重大成就，統一權威高效的反壟斷執法體制初步建立，反壟斷法律體系更加完善，執法成效更加顯著。其中，2020年共辦理結案壟斷案件109 件，涉及濫用行政權力排除、限制競爭的壟斷案例67起，在結案壟斷案件中占比高達61%。具體到石油天然氣行業，《報告》指出，濫用行政權力排除、限制競爭行為主要體現在下游供應環節，地方保護主義明顯。尤其是在城鎮燃氣行業，被查辦的濫用行政權力排除、限制競爭行為較多。
多位業內人士對記者表示，在實際運行中，城鎮燃氣領域濫用行政權力的行為屢有發生，影響市場開放和公平的同時，嚴重影響了天然氣行業的健康發展，亟需引起各方重視并加以解決。
（文丨本報記者 李玲）
行政權力濫用現象頻現
針對燃氣領域濫用行政權力排除、限制競爭的行為，《報告》列舉了幾起典型案例。
比如，黑龍江省雙鴨山市住房和城鄉建設局以《燃氣特許經營協議》的形式，限定建設開發單位只能與燃氣經營企業簽訂協議，由燃氣經營企業對管道燃氣入戶安裝工程進行設計、安裝，剝奪了建設開發單位自主選擇燃氣工程安裝企業的權利，以及其他具有燃氣工程安裝資質企業的公平競爭權，排除和限制了相關市場的競爭。
國家市場監督管理總局在《報告》中指出，上述行為違反了《反壟斷法》第32條“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品”的規定，構成濫用行政權力排除、限制競爭行為。
又比如，北京市房山區燃氣開發中心在開展燃氣項目報裝審批過程中，以直接委托、指定等形式，要求開發單位簽訂由房山區燃氣開發中心提供的制式合同，限定開發單位選擇房山區燃氣開發中心下屬企業從事施工建設。
《報告》稱，某些行政保護行為比較隱蔽，但產生的效果與濫用行政權力排除、限制競爭相似。
“現在小區紅線以內的管道施工、設備安裝市場是放開的，不再像以前那樣由燃氣企業壟斷，燃氣企業獲得的只是紅線以外的市政管道特許經營權。但一些地方政府會指定獲得特許經營權的燃氣企業負責建設、經營，這種情況目前比較多。”陽光時代律師事務所合伙人陳新松對記者表示，“還有一些地方，政府為了加強管理，提高集中度，要求一個地區只能由一家液化石油氣企業進行經營，這種情況下，地方政府也直接違反了《反壟斷法》。”
政企之間存在利益捆綁
《報告》分析指出，濫用行政權力排除、限制競爭行為的實施主體主要為市、縣（區）級行政機關：一方面由于部分地區政企不分、經濟結構不合理等問題仍然存在；另一方面由于部分地方政府仍然存在地方保護的傳統思維，沒有處理好競爭政策與其他政策的關系，容易以政府“有形之手”不當干預市場“無形之手”，妨礙市場公平競爭。
“這幾年我國針對壟斷行為的調查很嚴格，像燃氣企業濫用市場支配地位，地方政府濫用行政權力排除、限制競爭等類似情況，遭受處罰的比較多。事實上，很多燃氣企業、地方政府一直以來都這么干，他們已經習慣了。在國家開始規范和嚴厲整肅這種行為后，他們短期內沒能轉變固有觀念，實際上就違反了《反壟斷法》。”安徽安泰達律師事務所律師丁天進說。
在陳新松看來，這種現象之所以多發，原因是多方面的。“從安全角度考慮，政府指定企業的本意可能是希望安全更可控一些，也更容易監管。但在我看來，推行市場化競爭與加強安全管理之間并不矛盾，并不是說只有一家來經營，安全上就更可控。市場化競爭之后，主要還是政府要加強安全監管，這才是最重要的因素。簡單地讓市場由一家來做，不要競爭，我認為在某種意義上是一種‘懶政’，對其他市場主體和消費者來說都是一種傷害。另一個原因就是，地方政府傳統的慣性思維沒有扭轉，沒有把握《反壟斷法》下新的背景。”
此外，多位受訪者對記者表示，這種現象背后有時還涉及企業與政府間的利益捆綁。“很多城燃企業本身是由市國資委或縣國資委控股的，企業和政府之間都是利益相關方，在做決策時難免會有傾斜。”丁天進指出。
《報告》也一針見血地指出，“擁有特許經營權的城燃企業為在土地、規劃、定價等方面獲得更大的話語權，往往通過與當地政府股權合作的方式，實現了利益捆綁。而政府為了增加收入，提升對城市燃氣的控制權，對燃氣企業的規劃和監管等存在一定的傾向，實際上形成了對特定企業的行政保護。”
相關主體維權意識淡薄
濫用行政權力排除、限制競爭的行為，擾亂了市場公平競爭，侵害了其他市場主體的合法權利，長遠看對行業有百害而無一利。對此，多位受訪者建議，一方面政府應進一步規范自身行為；另一方面，相關主體也應積極通過合法途徑維護自身權益。
陳新松指出：“現在國家專門出臺了《公平競爭審查制度實施細則》，要求類似授予特許經營權等行政文件出臺時，都要在政府內部做公平競爭的審查，以確定文件有沒有排除競爭以及行政壟斷行為。這都是政府內部自我糾正、預防相關違法行為的機制和措施。另外，從市場主體的角度講，如果把權利都授予一家，肯定損害了其他市場主體的公平競爭權，其他市場主體也要積極維護自己的權益，包括去相關部門投訴、舉報或者提起訴訟，這都是維權的方式。”
“現在城燃領域關于特許經營權的矛盾糾紛多，也在一定程度上說明市場主體依法維權的意識提高了。以前遇到這種情況更多的是默不作聲，現在市場主體敢于依法維權，甚至跟政府提起行政訴訟，都是市場主體法律意識提高的表現。”陳新松說，“其實很多問題的出現都與政府部門脫不了干系，尤其是地方政府更換領導班子后，通常特許經營權問題方面就會產生新的爭議和矛盾，這往往都是由于地方政府沒有依法行政、亂作為導致的。地方政府需要進一步規范自身行為。”
評論丨斬斷政企捆綁的利益鏈
文丨本報評論員
行政力量，本該是市場公平公正的守護者，如今卻成了燃氣企業壟斷經營的“保護傘”，這種現象實在不應該出現，必須予以打擊。
符合條件的主體均可進入市場、參與公平競爭，這是市場經濟的基本特征。濫用行政權力排除、限制競爭的壟斷行為，違背了最基本的經濟運行規律，為世界各地法律所不容。我國也出臺了《反壟斷法》，對這種行為作出了嚴厲處罰規定。但在2020年結案壟斷案件中占比高達61%的事實，充分揭示出濫用行政權力仍是反壟斷領域的重災地，遏制行政權力濫用行為，一刻也不能松懈。
具體到油氣領域，燃氣行業之所以成為行政權力濫用的高發地，與我國現行的行業管理模式密不可分。因為燃氣行業屬于市政公用事業，所以一直以來在我國均實行特許經營權制度，即市、縣級政府按照有關法律、法規規定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或者經營者，明確其在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業產品或者提供某項服務。這種城鎮燃氣特許經營權，包含兩層含義：一是政府要在市場競爭機制下公平選擇授予特許經營權；二是該權利僅限于居民小區紅線以外的市政管道，小區紅線以內的工程安裝業務由市場主體公平競爭。換言之，燃氣行業特許經營權制度是以市場競爭機制為前提的，并且具有明確、嚴格的物理空間范圍。
實際運行效果證明，這種機制安排，是適合國情實際的科學合理之舉，天然氣用氣人口“從2010年的約1.8億迅速增長至2020年的4.9億”的成績，便是強有力的證據。但這一機制，也易誘發地方政府濫用行政權力。
在目前許多市、縣的城燃企業都有地方政府參股的情況下，地方政府和城燃企業是捆綁在一起的利益共同體，這必然導致地方政府會同時扮演“裁判員”和“運動員”的雙重角色。這種角色錯位，是行政權力濫用的根源所在。
俗話說，肥水不流外人田。在城市燃氣市場的巨大利益面前，地方政府違規授予特定企業特許經營權的現象盛行，也就不難理解了。
但這種行為在侵害其他市場主體合法權利的同時，也直接讓消費者為壟斷經營買單，不可避免地損害了消費者的權益。比如，燃氣工程安裝過程中，相關企業會利用市場壟斷地位強制收取不合理的費用。當前燃氣行業之所以存在飽受群眾詬病的高額燃氣初裝費，就與此類業務的排他經營脫不了干系。表面上看，此類過高收費是因為地方政府監管缺位，但本質上是政府的角色錯位。
對癥下藥才能藥到病除。我國燃氣行業經過幾十年的發展，目前已形成了較為成熟、完善的市場機制以及多元的市場主體和數以億計的龐大用戶。作為服務于居民用戶的市政公用事業，燃氣行業有必要也有條件對市場的進一步規范提出更加嚴格的要求，推動和維護行業的公平公正和健康發展：一方面，政府部門應擺正位置，切實履行好監管職責，為行業的市場化改革進程保駕護航，而不是反其道而行之；另一方面，市場主體和消費者也應提升維權意識，勇于維護自身的合法權益，讓濫用行政權力的不法行為無處遁形，斬斷政企捆綁的利益鏈。
