全國燃氣行業主管部門為住房和城鄉建設部，地方行業主管部門為各級住房城鄉建設部門或城市管理委、經濟和信息化委等。由于涉及民生用氣保供，燃氣企業還受天然氣供應保障主管部門——國家發展改革委、國家能源局與各省（區、市）發展改革委（局）、經信委（局）、能源局等監管。燃氣企業須根據天然氣利用政策及主管部門要求，每年按照供氣區域用戶狀況編制應急預案和有序用氣方案，確保民生供氣安全。

近年來，隨著人們對燃氣安全及公用事業反壟斷執法愈加重視，國家市場監督管理總局，屬地市場監管、商務、消防、應急、公安等部門也對燃氣企業進行協同監管。

當前，我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，城市發展由大規模增量建設轉向存量提質改造、增量結構調整并重，“放管服”改革持續深入推進，天然氣體制機制改革不斷深化，新發展格局下，燃氣行業內外部形勢發生了較大變化。燃氣企業作為天然氣行業參與者和維護城市生命線安全的市場主體，其發展也面臨諸多挑戰。

管道燃氣配銷作為燃氣企業主營業務，是燃氣企業營收的主要來源，對燃氣企業尤其是傳統燃氣企業經營至關重要，其絕大部分營收來自管道燃氣業務，上下游價格聯動機制落實程度直接關系企業盈虧。

燃氣企業管道燃氣業務收入來源主要有管道燃氣配氣服務、管道燃氣銷售、燃氣工程安裝服務及周邊燃氣產品銷售等延伸服務。其中，配氣服務屬于自然壟斷環節，配氣實行嚴格成本監審，配氣價格按照“準許成本加合理收益”的原則制定，獨立核算，準許收益率不超過7%；管道燃氣銷售價格（含內化的配氣服務價格）為地方政府定價或指導價。燃氣工程安裝服務費還處于市場培育階段，原則上要求成本利潤率不得超過10%。延伸服務為市場化環節，是近年來燃氣企業多元化業務發展的增長極，主要是銷售燃氣具、燃氣保險，以及波紋管、報警器、自閉閥等燃氣周邊產品。根據上市公司年報統計，“十三五”期間，全國性綜合燃氣企業延伸服務業務在總營收中占比最高的為8%，多數在3%—5%。由于燃氣行業的公用事業屬性，2019年以來，燃氣企業的延伸服務是反壟斷執法重點領域。

燃氣行業是天然氣產業鏈末端的配銷環節，可通過該環節的價格機制設計緩解、緩沖上游天然氣價格的劇烈波動。按照我國現行天然氣價格機制，上游采購價格采取的是民用氣基準門站價上下浮動+非民用氣市場化定價的雙軌制模式，即部分市場價格隨行就市；下游銷售價格為地方政府定價，在一個價格監審周期內保持相對穩定。銷售價格與氣源采購成本的差額，構成燃氣企業管道燃氣業務的毛利。在一個價格監審周期內，毛利空間為燃氣企業提供資金流并進行安全生產再投入，以保證安全穩定供氣。

天然氣作為氣體燃料，其運輸與儲存的限制使得產業鏈上下游協同尤其重要，在價格協同上表現為上下游價格聯動機制。2012年出臺的《天然氣利用政策》第一次提出“建立并完善天然氣上下游價格聯動機制”。現階段，各級地方政府進行行業管理時能否落實聯動機制及落實程度如何，直接影響區域內燃氣企業經營狀況。

2019年以來，《關于規范城鎮燃氣工程安裝收費的指導意見》（發改價格〔2019〕1131號）、《優化營商環境條例》（中華人民共和國國務院令第722號）、《國務院辦公廳轉發國家發展改革委等部門關于清理規范城鎮供水供電供氣供暖行業收費促進行業高質量發展意見的通知》（國辦函〔2020〕129號 ）、《關于印發〈供水、供氣、供熱等公共企事業單位信息公開實施辦法〉的通知》（建城規〔2021〕4號），對燃氣企業服務質量及收費進行了規范，引導燃氣行業從粗放到精細發展，促進企業提高生產經營效率和市場競爭力，降低用氣成本。

提升服務方面，“獲得用氣”被納入國家發展改革委營商環境評價指標體系。根據優化營商環境要求，燃氣企業一是要優化報裝流程，提升用戶體驗；二是要提升管理水平，降低接入成本；三是要向社會公開服務標準、資費標準等信息，為市場主體提供安全、便捷、穩定和價格合理的服務。

規范收費方面，著重對市政管網至建筑區劃紅線內、外，燃氣表后至燃具前各服務環節清費順價，分環節對配氣成本、企業經營成本、配氣價格有效資產及用戶資產分別規范明晰，并著重對利潤率高的燃氣工程服務安裝收費進行規范。

規范燃氣收費對不同類型燃氣企業影響各異。行業統計結果顯示，氣量規模越小的企業對燃氣工程安裝等延伸服務的依賴越大。另外，根據《關于規范城鎮燃氣工程安裝收費的指導意見》（發改價格〔2019〕1131號），建筑區劃紅線內的燃氣工程服務由用戶自由選擇施工方，業務是市場化的。一部分安全責任由燃氣企業承擔，燃氣企業須對燃氣用戶的燃氣設施定期開展安全檢查，并針對安全隱患提出書面整改通知。

表1：近年來有關燃氣安全的政策文件

以嚴進、嚴管、重罰為特點的城鎮燃氣安全監管機制正在建立。2021年以來的幾起重特大燃氣安全事故使得燃氣安全受到空前關注。國務院、國務院安全生產委員會、應急管理部、國家發展改革委等多部門發文（見表1），對全國城鎮燃氣安全風險隱患開展全鏈條排查與專項整治，制定了包括老化管網和設施更新改造、燃氣安全監管智能化建設、完善管理制度和法規標準等具體措施與分階段目標，著力加強城鎮燃氣安全風險管控和隱患排查治理，遏制城鎮燃氣領域安全事故多發態勢。

2004年西氣東輸一線全線貫通、燃氣行業市場準入放開，燃氣行業進入“跑馬圈地”快速發展階段。在如今新的安全監管形勢下，燃氣行業在從注重規模擴大的粗放式發展向注重安全保障的高質量精細化發展轉變的過程中，需加大安全和服務投入。經過20余年的粗放式高速發展，一些燃氣管道已進入設備設施老化集中期。另外，隨著城鎮化快速發展，燃氣管道周邊環境日趨復雜，第三方破壞成為燃氣管道安全的重要影響因素之一。無論出于對政府新安全監管要求的響應，還是出于企業自身安全生產需要，燃氣企業都要加大人力和資金投入。一方面，要“大起底”排查全鏈條整治安全風險隱患，加大老化管道更新改造和設備維護力度等；另一方面，要重視事前預防，加強技術創新和管理創新，利用新一代信息技術提升本質安全水平，保障燃氣安全運行。

相對居民用戶而言，大用戶用氣量大、配氣成本低，在市場化定價體系下，銷售價格更低。我國通過交叉補貼，實現居民用氣價格最低，而配氣成本最低的大用戶要承受比配氣成本高的居民用戶還要高的銷售價格。燃氣企業的用氣結構影響著燃氣企業配氣成本，配氣成本與居民用戶在用氣結構中的占比呈正相關。居民氣量占比越高，配氣成本就越高。燃氣企業并購時，如果項目中居民用戶占比過高，往往估值偏低。大用戶是燃氣企業的優質用戶，也是燃氣企業用氣結構中必不可少的用戶類型。

為了實現對民生用氣保量保價，上下游需按要求單獨簽訂民生用氣購銷合同。實踐中，部分地區上游企業制定的合同價格分類過于復雜，氣量類型名目繁多，價格上浮標準不透明；部分地區上下游企業對民生用氣范圍及自然增長量有爭議；部分地區燃氣企業上一級購氣企業為貿易商或地方管道商及其他中間供氣層級等，使得直接面向終端用戶的燃氣企業需要承擔不同用戶間交叉補貼加劇的結果。大用戶自主選擇供應商需要配套上游供應主體多元化改革、基準門站價格市場化改革、下游配氣價格改革，也就是氣源價格、輸氣價格、儲氣價格、配氣價格獨立，構成終端銷售價格的各環節價格清晰，燃氣企業才能在大用戶自主選擇供應商時，仍能保持合理收支并讓行業健康發展。

新形勢下，實行燃氣企業與供氣企業、國家管網及地方政府四方協同履約保供新機制。對燃氣企業儲氣能力責任的要求從2014年鼓勵燃氣企業投資建設儲氣設施，轉變為2020年要形成不低于年用氣量5%的儲氣能力定量指標。另外，縣級以上地方人民政府至少形成不低于保障本行政區域日均3天需求量的儲氣能力的要求，一般也委托城燃企業代建代管。某種程度上看，燃氣企業從小時（日）調峰責任升級為季節（月）儲氣調峰與應急責任。

燃氣企業資金、資源及發展的不均衡性導致不同類型燃氣企業建設儲氣能力差別較大。目前燃氣企業完成儲氣能力建設主要有兩種方式：第一種是通過自建合建、合資合作方式建成集約型儲氣設施，由于基礎設施的大額投資對燃氣企業資金流和盈利能力挑戰很大，有這種實力的燃氣企業較少；第二種是采取租賃或購買服務的方式，大多數燃氣企業采取這種方式。

第一種方式存在的主要問題是現有價格機制下儲氣成本回收難。一是國內市場化的儲氣價格還未形成；二是雖然燃氣企業區域內自建自用儲氣設施的投資和運行成本可納入配氣成本中并給予合理利潤，但現行價格機制下，燃氣銷售價格受到地方政府管制，能否及時疏導取決于上下游價格機制落實程度；三是儲氣設施中天然氣購銷價由市場形成，燃氣企業競爭力明顯不足。出于天然氣探礦權、管道氣進口權等歷史原因，目前燃氣企業近九成氣源來自國內供氣企業。燃氣企業自行采購的儲氣設施天然氣有從國際LNG進口和從國內供氣企業采購兩種方式。LNG進口對國際貿易能力及資源采銷平衡能力要求非常高，國內成熟燃氣企業在人力資源、經驗方面都需要時間培育。這部分儲氣調峰天然氣進入市場參與競爭，主要競爭對手為三大石油公司，競爭力明顯不足。而從國內供氣企業采購儲氣設施用天然氣，與燃氣企業沒有儲氣設施時的市場化采購差異不大。同樣，對于第二種采取租賃或購買服務方式完成儲氣能力建設的燃氣企業而言，儲氣設施氣量往往從國內供氣企業采購，而其租賃或購買儲氣服務大多數也來自主要供氣企業，等同于直接從主要供氣企業市場化購氣。實踐中，這種方式很容易發生租賃或購買儲氣設施服務合同未落實的問題。

由于配氣管網的自然壟斷性，各省市開展民生領域反壟斷執法專項行動以來，燃氣企業管道燃氣延伸服務成為近年反壟斷的重點。通過對2018—2022年公用事業行業處罰金額前十名案例統計發現，天然氣上下游企業共有5例，罰沒金額約占公用事業反壟斷執法案例總金額的56%，最高罰沒金額為8406萬元。

根據國家市場監督管理總局公開信息，公用事業供氣行業壟斷行為主要為濫用市場支配地位、橫向壟斷協議和縱向壟斷協議，表現為限定工程施工單位和材料；強制搭售非必需產品，如報警器、燃氣具、波紋管等；搭售、附加不合理交易條件等。從罰款金額來看，2019年以來罰款金額逐年走高，罰款口徑從按涉事行為或產品的年銷售額的2%—4%擴大為按企業營收全口徑。

燃氣行業發展的三大推動因素是天然氣產供儲銷體系建設、環保政策和城鎮化發展。

天然氣產供儲銷體系是燃氣行業發展的基礎。天然氣是競爭性化石能源，以其清潔性替代其他化石能源獲得發展，又因其清潔性不夠而面臨可再生能源的競爭。與其他能源品種相比，我國天然氣價格不夠低廉、供需緊平衡。基于以上認識，目前我國天然氣利用原則為量入為出，保民生、保重點、保發展。燃氣行業位于產業鏈下游，對資源和基礎設施依賴性高，從門站接收的管道天然氣來自上游氣源和中游管道基礎設施。新形勢下，對天然氣在新型能源體系和經濟體系中的角色定位，會影響天然氣行業發展的政策導向，進而給燃氣行業發展帶來影響。

城鎮化發展與環保政策直接決定燃氣行業發展空間。燃氣消費增量主要來自城鎮化發展帶來的新增用戶、舊城改造時新挖潛用戶（如瓶改管工程、棚戶改造工程），以及鄉村振興帶來的燃氣利用。從近期市場需求看，房地產行業疲軟使得增量市場收窄；出于補貼持續性及供應保障等考慮，曾經推動燃氣市場快速發展的北方清潔取暖工程增量空間放緩。從政策導向看，碳達峰碳中和目標下，終端用能加快向電力轉移，2025年電能占終端用能比重將達到30%左右，到2030年新建公共建筑電氣化比例將達到20%。天然氣利用方向優化調整為新增天然氣量優先保障居民生活需要和“以氣定改”的北方地區冬季清潔取暖。工業、采暖、交通、居民生活電氣化進度將影響燃氣行業發展增速。