去年建設部頒發了《關于加快市政公用行業市場化的意見》，在業內乃至社會各界引起了強烈反響。全國各地都把加快市政公用行業市場化改革作為今年工作的重點。今天我想結合城鎮燃氣行業的特點，就城鎮燃氣行業實施特許經營的有關問題談點個人的意見。
1 我國城鎮燃氣行業具有廣闊的發展前景
改革開放以來，隨著我國城鎮能源結構調整戰略的實施和城鎮居民生活水平的提高，城鎮燃氣事業得到了快速發展。城鎮燃氣已經成為許多城鎮的重要基礎設施之一。特別是1997年以陜氣進京為標志，揭示了我國城鎮燃氣的發展進入了大規模利用天然氣的時代。我國城鎮燃氣具有廣闊的發展空間，市場前景很好。
一是城鎮化水平提升，要求城鎮燃氣大力發展。
21世紀頭二十年是我國全面建設小康社會，經濟建設更加發展的時期，也是我國城鎮化水平快速推進的重要時期。在這期間，我國現有的城鎮將會朝著現代化城鎮發展，也將會產生一批新的城鎮。城鎮燃氣等城鎮基礎設施需求量很大。據測算，我國城鎮化水平每提高一個百分點，就意味著有近1500萬農村人口進入城鎮，就要投入1．26萬億元的資金從事城鎮建設，其中近三分之一是城鎮基礎設施建設所需要的費用。我國目前城鎮化水平為37．7％，根據國際經驗，當一個國家的城鎮化水平達到30％以后，這個國家的城鎮化水平即要進入增速提升期。專家預測，到2020年，我國城鎮化水平有可能達到60％，要比現在增加22 個百分點。即使按照目前的投資水平城鎮燃氣建設所需的投入是相當可觀的。所以城鎮燃氣必將適應城鎮化水平的提升，有一個大的發展。
二是西氣東輸工程的實施，需要加快城鎮燃氣的發展。
目前我國西氣東輸工程已經啟動。廣東液化天然氣工程也將開工，華東、華中、華南等地區有上百個城鎮正在或即將建設天然氣利用配套工程。江西等一些規劃中沒有天然氣輸配干管的城鎮，也在積極地實施壓縮天然氣或液化天然氣的方式，發展城鎮天然氣利用工程。可以說，我國城鎮利用天然氣正處于一個新的大發展時期。在西氣東輸工程的帶動下，城鎮天然氣利用工程不但需要有大量的資金投入，而且還要有一批適應技術要求，會管理的企業。
三是城鎮生態環境建設要求提高城鎮燃氣普及率。在現代化建設中，世界各國為實施可持續發展戰略，都非常重視生態環境建設。我國也把生態環境建設作為實現可持續發展戰略中城鎮建設的重要內容。城鎮生態環境建設涉及方方面面。其中大氣環境就與城鎮能源結構相關。城鎮燃氣屬于清潔能源，對于改善城鎮大氣環境有著積極的意義。但目前我國城鎮能源中煤炭仍然占60％的比重，城鎮燃氣的普及率不高。因此進一步提高城鎮燃氣的普及率是“十五”期間乃至今后更長時間內政府工作的重要任務。這也為城鎮燃氣行業提供了很好的發展機遇。
2 堅持市場化改革是發展城鎮燃氣的必由之路
城鎮燃氣建設，尤其是利用天然氣工程建設的一個特點是投資規模比較大。我國是一個發展中國家，為了保持經濟、社會的協調發展，各方面都需要投入。所以用什么辦法解決城鎮燃氣建設的經營是一個大問題。我國城鎮燃氣行業面對城鎮燃氣大發展，存在兩大難題。一是建設資金缺口比較大。據測算，如果按照傳統辦法籌集資金，即政府財政投入、城鎮維護費、利用外國政府和國際金融組織貸款等辦法，只能解決總投資的20％左右，其余80％的資金必須依靠社會資金和銀行貸款來解決。一是行業改革相對滯后，劃域而治的管理體系還沒有完全打破。國有燃氣企業缺乏活力，目前狀況不適應城鎮大發展的要求。要解決這兩個難題必須實行市場化改革。大家知道我國經濟體制改革是以市場經濟作為取向，現在出臺的法規和政策都必須符合這一改革要求，對過去出臺的法規政策也都按照這一要求進行清理，以便經濟建設都能按照市場規則去進行。在市場經濟條件下，只要有市場前景的商機，都應充分發揮市場配置資源的基礎性作用。建設城鎮燃氣設施并向社會提供燃氣產品服務是城鎮政府的責任和義務。但這并不意味著只有政府出資建設才是唯一的出路。也應該運用市場機制來解決資金不足的問題。基于此，所以政府已出臺政策鼓勵社會資金、外國資本采取獨立、合資、合作等多種形式參與我國城鎮燃氣設施等城鎮基礎設施的建設。其辦法就是運用特許經營的方式公開向社會招標，擇優選擇城鎮燃氣設施建設和經營的主體。利用市場機制來解決建設與經營中的問題并與授予特許經營許可的企業簽定特許經營協議。取得特許經營權的企業可以發揮其在資本市場上的融資能力和技術管理優勢，解決項目建設所需資金，按時保質保量建設項目，向社會提供協議規定的產品服務。政府即按照特許經營協議，允許企業通過政府核定的價格收取經營所得，以獲得回報。這樣項目建設所需資金，項目建設者與經營完全由企業負責，政府則按照協議進行監管。這種辦法在許多發達國家均被采用。現在國際上的特許經營通常是采取BOT方式，也有TOT的方式，即將已經建成的燃氣設施通過有償轉讓給企業，經營期滿后再收回。由于TOT 模式是由民間企業或外商企業直接租賃管理現有項目，不需要承擔建設期的風險和土地征用等問題，有較大的吸引力。因此可以說，特許經營的方式是這種完全按照市場機制的運作方式，既發揮了企業追求利益的積極性，又解決了政府管理體制改革中遇到的一些問題方向，是一個好辦法，也是發展我國城鎮燃氣的必由之路。
3 實施特許經營必須開拓創新 深化城鎮燃氣行業的改革
我國城鎮燃氣行業在前些年發展很快，為改善城鎮環境，提高人民生活質量，發展經濟作出了巨大貢獻。在改革中，城鎮燃氣行業已基本上形成了政企分開的局面，涌現了一批公司化經營和市場化運作水平較高的企業。但從總體上說，由于我們很多城鎮燃氣起步時，沿用了計劃經濟條件下的傳統辦法，各自成立各自的公司，一城市一個公司劃地而治，建設由政府投資，干部由政府任命，虧損由政府承擔，致使這些企業缺乏市場競爭的壓力。在城鎮天然氣大發展中，這些企業中少有企業能真正有能力，去開拓市場，擴大自己的經營領域。對于這一點，很多同仁均有共識，認為必須抓住我國城鎮天然氣大發展的機遇，深化改革，在改革中求發展。前面已經介紹過，國家已經明確了兩項重大政策。一是鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式參與城鎮燃氣建設；二是允許跨地區、跨行業參與城鎮燃氣經營。也就是說政府已全面開放城鎮燃氣市場，在相同的市場準入條件下，將通過要適應過去公開招標方式，擇優選擇城鎮燃氣建設和經營單位。通過實施這些政策，一是可以形成投資主體多元化、投資途徑多樣化，來解決城鎮燃氣建設資金不足等問題。也就是說目前政府已創造了市場化的條件，誰都可以來投資，都可以來參與經營。同時，政府在推進這項改革中，也必須還在認真研究和解決不適應改革要求的舊的制度。如目前已經取消了燃氣企業資質管理規定，以及正在研究起草《城市公用事業特許經營管理辦法》和相關的合同范本等目的就是為了進一步推進開放市場化改革，真正按照市場規則，對行業進行管理。同時各級政府還要為開放市場發展城鎮燃氣創造條件。要規范程序，強化監管。尤其是在實施特許經營制度的起步階級，要根據相關的法規和政策，借鑒國內外改革經驗，制定相關的措施和辦法，積極而又穩妥地推進改革。
在市場化改革中，另一個重大問題是現有燃氣企業的改革問題。我認為對于現有城鎮燃氣企業來說，重要的問題是要抓住機遇，加大改革力度，加快改革步伐，提高市場競爭的能力。在市場化改革中企業競爭能力最主要的表現點是其在資本市場上的競爭能力。城鎮燃氣行業在打破地區之間，行業之間的封鎖和行業資質壁壘后，誰進入城鎮燃氣行業都是可以的。有人可能會說，具備資金實力的人不懂城鎮燃氣也不能讓他進入城鎮燃氣市場。事實上不是這樣。我國城鎮燃氣行業內就有不少這種例子，他們的可貴之處，在于抓住商機在市場競爭中去發展自己，壯大自己。在市場經濟條件下，任何企業只要是投資這種行業，他肯定對這個行業的市場進行過可行性研究，進行了經濟效益的分析，決不會盲目決策。因為他們的動機是追求利潤最大化。他們往往先委托一家中介作市場分析和評估，若認為可以投資，就會采取具有吸引力的辦法招攬從事事這項投資的專門人才，幫助他按照所要投資項目相關的法規、標準等來細化方案，再經董事會懂事會討論決策。在項目實施過程中，又會招用一批有技術的、懂業務的人員進行合理的人力資源配置。其結果顯得很有活力，效益也好。關鍵是他們的機制很好，完全是按照市場規則運作。
現在國內很多民營企業在經過艱苦創業，完成了原始資本積累之后，已經把著力點轉移到投資城鎮建設方面來了。在他們看來，投資這類項目，可以獲得穩定回報。
今年5月20日中國建設報發表了一篇題目是“民營資本投資公用事業漸入佳境”的文章，該文認為公用事業引入民營資本，其穩定乃至高額的投資回報和巨大的規模效應自然“引無數英雄競折腰”，民間資本投資城鎮基礎設施經營，是政府“開挖”了一條讓民間資本進入市政公用行業建設與經營的渠道，將有更多的有實力的民營企業爭搶這一誘人的“蛋糕”。在我國城鎮燃氣行業，很多企業都看準了西氣東輸所帶來的大發展機遇，一些境外企業已經進入國內的城鎮燃氣市場，做得紅紅火火外，國內新奧、華焱、百江、上海通達能源等民營企業也顯得格外活躍。這種現象說明了兩個問題：一個問題是，對于城鎮燃氣等市政公用行業，已經打破了原有的體制性障礙，民營企業，外國境外企業已經可以與國內燃氣行業中的國有企業在同一起步線上展開競爭，已經成為不爭的事實。而且他們的的確確是抓住了我國城鎮燃氣大發展的機遇，利用他們實力和優勢搶占城市燃氣市場。另一個問題是，面對這種形勢行業內原來的燃氣企業，尤其是我們的國有企業也必須抓住機遇，盡快進行改革。境外企業和民營企業靈活的經營機制、較好的經濟效益和較快的發展速度，無形中已經給這些國有企業以巨大的壓力。面對這種壓力，出路只有通過改革，提高發展自己。在城鎮燃氣行業，已經有外資企業和民營企業通過并購、重組等方式，參與了一些城市國有燃氣企業的重組，形成了混合所有制的模式，過去單一的國有企業、私有企業越來越多地發展為各類資本交叉持股的混合所有制經濟。所以尚未改制的國有企業要認真面對這個問題。要按照“公司法”，實行真實的企業化運作，走多元投資、民營的路子。各地政府也要采取必要的措施，在人事、勞動、社保、財稅、國資等方方面面給予政策上的指導和支持，處理好各類群體之間的利益，確保改革的平穩進行。否則，一旦機會失去，就必將失去發展的良機。
4 燃氣企業在特許經營中要認真研究的幾個問題
在西氣東輸工程的推動下，目前我國城鎮燃氣企業正在積極研究如何與上游簽訂照付不議合同；很多企業也在為擴展自己的市場范圍，正在或即將與外商或國內民營企業實行合資后與城鎮政府簽訂特許經營協議；也有企業在與城鎮簽訂特許經營協議后，正在或即將為開拓城鎮市場而不懈努力。這三項工作，實質上已經概括了在我國城鎮燃氣發展中燃氣企業所面臨的、也是必須認真研究解決的問題。
第一，城鎮燃氣企業必須簽定好天然氣銷售合同。
這個問題是全國城鎮燃氣企業普遍關心的帶有共性的問題，從去年5月份開始，中國城市燃氣協會已組織專家，進行了多次研究，提出了兩份很有價值的資料。一份是《關于城市利用天然氣若干問題的意見》，協會已正式行文報告給建設部。建設部經過研究后，將此意見轉給了國家西氣東輸領導小組辦公室，他們對此很重視，并在7月 11日與建設部和中國城市燃氣協會就其中的一些問題進一步交換了意見。中國城市燃氣協會寫的第二份材料《關于城市燃氣企業簽定“天然氣銷售合同”的思考》，轉發給了各有關燃氣企業，有關燃氣企業與上游簽定合同中所涉及包括合同中的技術、商房務，法律等等問題，都有一個針對性很強的意見，非常實用很有指導意義。當然要真正解決好這些問題，還有待于各燃氣企業參照這些原則去落實和處理。我認為，只要大家都能創造性去解決問題，是一定能解決好天然氣銷售合同中各種矛盾和利益關系。
第二，燃氣企業在與城鎮政府簽定特許經營協議中的幾個問題。
從前面所介紹的情況看，城鎮燃氣市場將是一個開放的市場。城鎮政府，將面向市場，通過公開招標方式，擇優選擇城鎮燃氣設施的建設者和經營者；有實力的企業，可以跨地區、跨行業建設經營城鎮燃氣項目。其出發點就是引進市場競爭機制，發展城鎮燃氣。這就要求燃氣企業按照有關特許經營的管理規定，要與城鎮政府簽定特許經營協議。而目前這項改革雖已在一些城鎮取得了成功的經驗，深圳等一些城鎮政府已出臺了城鎮公用事業特許經營管理辦法。但從總體上說，這項改革還剛剛起步，很多政府還沒有經驗，有很多問題仍需要從理念上、程序上進行深入研究和規范。
首先是政府與燃氣企業的關系問題。政府是授權方，企業是被授權方，兩者之間要通過簽定特許經營協議，建立一種持久的合作伙伴關系。所簽定的協議條文將則成為雙方履行協議的行為準則，而這種協議的條文要比一般的工程合同的供貨契約復雜得多。因為企業不能指望協議一生效，就能盈得豐厚的利潤，政府要為企業最終實現合同期的投資回報，提供協議中承諾的條件。企業必須按照協議保證正常、不間斷運轉，同時還要適應用戶需求變化，提供優質服務。承擔相應的財務方面的風險和法律責任。
二是關于價格問題。價格問題涉及城鎮居民和燃氣企業的利益，是一個重要的問題。城鎮燃氣企業所要追求的投資回報和利潤，一是取決于市場范圍，一是取決于價格。但城鎮燃氣價格屬于政府定價的范疇。政府定價主要的決定因素是城鎮居民和其他用戶的承受能力，另一個因素是政策性因素，如政府可能要從調整能源結構，注重環境治理的角度，強調煤改氣，擴大用氣范圍。第三個因素現在一些城鎮在發展城鎮燃氣中，還執行收取初裝費的規定等等，所以政府與燃氣企業在簽定特許經營協議時，對價格問題要進行充分的討論，要充分考慮城鎮燃氣項目收支平衡，使價格定在比較合理的范圍。
三是關于協議中明確特許經營期問題。從概念上說，特許經營期間問題也是協議雙方所要研究確定的一個主要問題。特許經營期問題主要取決于燃氣企業與政府簽定協議中所要采取的經營方式，投資回報期等因素。從國外的情況看，特許經營的期限，是直接根據特許經營項目的財產的經濟折舊年限來確定的。而折舊期限在多數情況下長于銀行貨款的償還期限。在我國城鎮利用天然氣工程中，授權經營的企業在經營過程中是需要不斷投資，才能不斷擴大城鎮供氣范圍，完善城鎮燃氣系統，所以在頭些年，收益較小，因此也必須通過合理確定特許經營期限來給予補償。從授權方來說，要考慮被授權方的正常利潤，又要考慮好如何促進被授權者的再投資，可以適當延長特許經營期限。
四是特許經營協議中，還應明確什么情況下收回特許經營權，什么情況下授權方可以贖回特許經營權，以及授權方對被授權方進行監督檢查，雙方就合同解釋發生爭執時的仲裁等等內容都應有相應的條款，進行約定。
總之在實施城鎮燃氣特許經營中，簽定好特許經營協議對授權方和被授權方都是很重要的。建設部城市建設司目前正在組織編制《城鎮燃氣特許經營協議范本》，希望我們的企業積極參與這方面的討論，理出一套符合現行法規和經營城鎮燃氣的經濟、技術方面的約定。
1 我國城鎮燃氣行業具有廣闊的發展前景
改革開放以來，隨著我國城鎮能源結構調整戰略的實施和城鎮居民生活水平的提高，城鎮燃氣事業得到了快速發展。城鎮燃氣已經成為許多城鎮的重要基礎設施之一。特別是1997年以陜氣進京為標志，揭示了我國城鎮燃氣的發展進入了大規模利用天然氣的時代。我國城鎮燃氣具有廣闊的發展空間，市場前景很好。
一是城鎮化水平提升，要求城鎮燃氣大力發展。
21世紀頭二十年是我國全面建設小康社會，經濟建設更加發展的時期，也是我國城鎮化水平快速推進的重要時期。在這期間，我國現有的城鎮將會朝著現代化城鎮發展，也將會產生一批新的城鎮。城鎮燃氣等城鎮基礎設施需求量很大。據測算，我國城鎮化水平每提高一個百分點，就意味著有近1500萬農村人口進入城鎮，就要投入1．26萬億元的資金從事城鎮建設，其中近三分之一是城鎮基礎設施建設所需要的費用。我國目前城鎮化水平為37．7％，根據國際經驗，當一個國家的城鎮化水平達到30％以后，這個國家的城鎮化水平即要進入增速提升期。專家預測，到2020年，我國城鎮化水平有可能達到60％，要比現在增加22 個百分點。即使按照目前的投資水平城鎮燃氣建設所需的投入是相當可觀的。所以城鎮燃氣必將適應城鎮化水平的提升，有一個大的發展。
二是西氣東輸工程的實施，需要加快城鎮燃氣的發展。
目前我國西氣東輸工程已經啟動。廣東液化天然氣工程也將開工，華東、華中、華南等地區有上百個城鎮正在或即將建設天然氣利用配套工程。江西等一些規劃中沒有天然氣輸配干管的城鎮，也在積極地實施壓縮天然氣或液化天然氣的方式，發展城鎮天然氣利用工程。可以說，我國城鎮利用天然氣正處于一個新的大發展時期。在西氣東輸工程的帶動下，城鎮天然氣利用工程不但需要有大量的資金投入，而且還要有一批適應技術要求，會管理的企業。
三是城鎮生態環境建設要求提高城鎮燃氣普及率。在現代化建設中，世界各國為實施可持續發展戰略，都非常重視生態環境建設。我國也把生態環境建設作為實現可持續發展戰略中城鎮建設的重要內容。城鎮生態環境建設涉及方方面面。其中大氣環境就與城鎮能源結構相關。城鎮燃氣屬于清潔能源，對于改善城鎮大氣環境有著積極的意義。但目前我國城鎮能源中煤炭仍然占60％的比重，城鎮燃氣的普及率不高。因此進一步提高城鎮燃氣的普及率是“十五”期間乃至今后更長時間內政府工作的重要任務。這也為城鎮燃氣行業提供了很好的發展機遇。
2 堅持市場化改革是發展城鎮燃氣的必由之路
城鎮燃氣建設，尤其是利用天然氣工程建設的一個特點是投資規模比較大。我國是一個發展中國家，為了保持經濟、社會的協調發展，各方面都需要投入。所以用什么辦法解決城鎮燃氣建設的經營是一個大問題。我國城鎮燃氣行業面對城鎮燃氣大發展，存在兩大難題。一是建設資金缺口比較大。據測算，如果按照傳統辦法籌集資金，即政府財政投入、城鎮維護費、利用外國政府和國際金融組織貸款等辦法，只能解決總投資的20％左右，其余80％的資金必須依靠社會資金和銀行貸款來解決。一是行業改革相對滯后，劃域而治的管理體系還沒有完全打破。國有燃氣企業缺乏活力，目前狀況不適應城鎮大發展的要求。要解決這兩個難題必須實行市場化改革。大家知道我國經濟體制改革是以市場經濟作為取向，現在出臺的法規和政策都必須符合這一改革要求，對過去出臺的法規政策也都按照這一要求進行清理，以便經濟建設都能按照市場規則去進行。在市場經濟條件下，只要有市場前景的商機，都應充分發揮市場配置資源的基礎性作用。建設城鎮燃氣設施并向社會提供燃氣產品服務是城鎮政府的責任和義務。但這并不意味著只有政府出資建設才是唯一的出路。也應該運用市場機制來解決資金不足的問題。基于此，所以政府已出臺政策鼓勵社會資金、外國資本采取獨立、合資、合作等多種形式參與我國城鎮燃氣設施等城鎮基礎設施的建設。其辦法就是運用特許經營的方式公開向社會招標，擇優選擇城鎮燃氣設施建設和經營的主體。利用市場機制來解決建設與經營中的問題并與授予特許經營許可的企業簽定特許經營協議。取得特許經營權的企業可以發揮其在資本市場上的融資能力和技術管理優勢，解決項目建設所需資金，按時保質保量建設項目，向社會提供協議規定的產品服務。政府即按照特許經營協議，允許企業通過政府核定的價格收取經營所得，以獲得回報。這樣項目建設所需資金，項目建設者與經營完全由企業負責，政府則按照協議進行監管。這種辦法在許多發達國家均被采用。現在國際上的特許經營通常是采取BOT方式，也有TOT的方式，即將已經建成的燃氣設施通過有償轉讓給企業，經營期滿后再收回。由于TOT 模式是由民間企業或外商企業直接租賃管理現有項目，不需要承擔建設期的風險和土地征用等問題，有較大的吸引力。因此可以說，特許經營的方式是這種完全按照市場機制的運作方式，既發揮了企業追求利益的積極性，又解決了政府管理體制改革中遇到的一些問題方向，是一個好辦法，也是發展我國城鎮燃氣的必由之路。
3 實施特許經營必須開拓創新 深化城鎮燃氣行業的改革
我國城鎮燃氣行業在前些年發展很快，為改善城鎮環境，提高人民生活質量，發展經濟作出了巨大貢獻。在改革中，城鎮燃氣行業已基本上形成了政企分開的局面，涌現了一批公司化經營和市場化運作水平較高的企業。但從總體上說，由于我們很多城鎮燃氣起步時，沿用了計劃經濟條件下的傳統辦法，各自成立各自的公司，一城市一個公司劃地而治，建設由政府投資，干部由政府任命，虧損由政府承擔，致使這些企業缺乏市場競爭的壓力。在城鎮天然氣大發展中，這些企業中少有企業能真正有能力，去開拓市場，擴大自己的經營領域。對于這一點，很多同仁均有共識，認為必須抓住我國城鎮天然氣大發展的機遇，深化改革，在改革中求發展。前面已經介紹過，國家已經明確了兩項重大政策。一是鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式參與城鎮燃氣建設；二是允許跨地區、跨行業參與城鎮燃氣經營。也就是說政府已全面開放城鎮燃氣市場，在相同的市場準入條件下，將通過要適應過去公開招標方式，擇優選擇城鎮燃氣建設和經營單位。通過實施這些政策，一是可以形成投資主體多元化、投資途徑多樣化，來解決城鎮燃氣建設資金不足等問題。也就是說目前政府已創造了市場化的條件，誰都可以來投資，都可以來參與經營。同時，政府在推進這項改革中，也必須還在認真研究和解決不適應改革要求的舊的制度。如目前已經取消了燃氣企業資質管理規定，以及正在研究起草《城市公用事業特許經營管理辦法》和相關的合同范本等目的就是為了進一步推進開放市場化改革，真正按照市場規則，對行業進行管理。同時各級政府還要為開放市場發展城鎮燃氣創造條件。要規范程序，強化監管。尤其是在實施特許經營制度的起步階級，要根據相關的法規和政策，借鑒國內外改革經驗，制定相關的措施和辦法，積極而又穩妥地推進改革。
在市場化改革中，另一個重大問題是現有燃氣企業的改革問題。我認為對于現有城鎮燃氣企業來說，重要的問題是要抓住機遇，加大改革力度，加快改革步伐，提高市場競爭的能力。在市場化改革中企業競爭能力最主要的表現點是其在資本市場上的競爭能力。城鎮燃氣行業在打破地區之間，行業之間的封鎖和行業資質壁壘后，誰進入城鎮燃氣行業都是可以的。有人可能會說，具備資金實力的人不懂城鎮燃氣也不能讓他進入城鎮燃氣市場。事實上不是這樣。我國城鎮燃氣行業內就有不少這種例子，他們的可貴之處，在于抓住商機在市場競爭中去發展自己，壯大自己。在市場經濟條件下，任何企業只要是投資這種行業，他肯定對這個行業的市場進行過可行性研究，進行了經濟效益的分析，決不會盲目決策。因為他們的動機是追求利潤最大化。他們往往先委托一家中介作市場分析和評估，若認為可以投資，就會采取具有吸引力的辦法招攬從事事這項投資的專門人才，幫助他按照所要投資項目相關的法規、標準等來細化方案，再經董事會懂事會討論決策。在項目實施過程中，又會招用一批有技術的、懂業務的人員進行合理的人力資源配置。其結果顯得很有活力，效益也好。關鍵是他們的機制很好，完全是按照市場規則運作。
現在國內很多民營企業在經過艱苦創業，完成了原始資本積累之后，已經把著力點轉移到投資城鎮建設方面來了。在他們看來，投資這類項目，可以獲得穩定回報。
今年5月20日中國建設報發表了一篇題目是“民營資本投資公用事業漸入佳境”的文章，該文認為公用事業引入民營資本，其穩定乃至高額的投資回報和巨大的規模效應自然“引無數英雄競折腰”，民間資本投資城鎮基礎設施經營，是政府“開挖”了一條讓民間資本進入市政公用行業建設與經營的渠道，將有更多的有實力的民營企業爭搶這一誘人的“蛋糕”。在我國城鎮燃氣行業，很多企業都看準了西氣東輸所帶來的大發展機遇，一些境外企業已經進入國內的城鎮燃氣市場，做得紅紅火火外，國內新奧、華焱、百江、上海通達能源等民營企業也顯得格外活躍。這種現象說明了兩個問題：一個問題是，對于城鎮燃氣等市政公用行業，已經打破了原有的體制性障礙，民營企業，外國境外企業已經可以與國內燃氣行業中的國有企業在同一起步線上展開競爭，已經成為不爭的事實。而且他們的的確確是抓住了我國城鎮燃氣大發展的機遇，利用他們實力和優勢搶占城市燃氣市場。另一個問題是，面對這種形勢行業內原來的燃氣企業，尤其是我們的國有企業也必須抓住機遇，盡快進行改革。境外企業和民營企業靈活的經營機制、較好的經濟效益和較快的發展速度，無形中已經給這些國有企業以巨大的壓力。面對這種壓力，出路只有通過改革，提高發展自己。在城鎮燃氣行業，已經有外資企業和民營企業通過并購、重組等方式，參與了一些城市國有燃氣企業的重組，形成了混合所有制的模式，過去單一的國有企業、私有企業越來越多地發展為各類資本交叉持股的混合所有制經濟。所以尚未改制的國有企業要認真面對這個問題。要按照“公司法”，實行真實的企業化運作，走多元投資、民營的路子。各地政府也要采取必要的措施，在人事、勞動、社保、財稅、國資等方方面面給予政策上的指導和支持，處理好各類群體之間的利益，確保改革的平穩進行。否則，一旦機會失去，就必將失去發展的良機。
4 燃氣企業在特許經營中要認真研究的幾個問題
在西氣東輸工程的推動下，目前我國城鎮燃氣企業正在積極研究如何與上游簽訂照付不議合同；很多企業也在為擴展自己的市場范圍，正在或即將與外商或國內民營企業實行合資后與城鎮政府簽訂特許經營協議；也有企業在與城鎮簽訂特許經營協議后，正在或即將為開拓城鎮市場而不懈努力。這三項工作，實質上已經概括了在我國城鎮燃氣發展中燃氣企業所面臨的、也是必須認真研究解決的問題。
第一，城鎮燃氣企業必須簽定好天然氣銷售合同。
這個問題是全國城鎮燃氣企業普遍關心的帶有共性的問題，從去年5月份開始，中國城市燃氣協會已組織專家，進行了多次研究，提出了兩份很有價值的資料。一份是《關于城市利用天然氣若干問題的意見》，協會已正式行文報告給建設部。建設部經過研究后，將此意見轉給了國家西氣東輸領導小組辦公室，他們對此很重視，并在7月 11日與建設部和中國城市燃氣協會就其中的一些問題進一步交換了意見。中國城市燃氣協會寫的第二份材料《關于城市燃氣企業簽定“天然氣銷售合同”的思考》，轉發給了各有關燃氣企業，有關燃氣企業與上游簽定合同中所涉及包括合同中的技術、商房務，法律等等問題，都有一個針對性很強的意見，非常實用很有指導意義。當然要真正解決好這些問題，還有待于各燃氣企業參照這些原則去落實和處理。我認為，只要大家都能創造性去解決問題，是一定能解決好天然氣銷售合同中各種矛盾和利益關系。
第二，燃氣企業在與城鎮政府簽定特許經營協議中的幾個問題。
從前面所介紹的情況看，城鎮燃氣市場將是一個開放的市場。城鎮政府，將面向市場，通過公開招標方式，擇優選擇城鎮燃氣設施的建設者和經營者；有實力的企業，可以跨地區、跨行業建設經營城鎮燃氣項目。其出發點就是引進市場競爭機制，發展城鎮燃氣。這就要求燃氣企業按照有關特許經營的管理規定，要與城鎮政府簽定特許經營協議。而目前這項改革雖已在一些城鎮取得了成功的經驗，深圳等一些城鎮政府已出臺了城鎮公用事業特許經營管理辦法。但從總體上說，這項改革還剛剛起步，很多政府還沒有經驗，有很多問題仍需要從理念上、程序上進行深入研究和規范。
首先是政府與燃氣企業的關系問題。政府是授權方，企業是被授權方，兩者之間要通過簽定特許經營協議，建立一種持久的合作伙伴關系。所簽定的協議條文將則成為雙方履行協議的行為準則，而這種協議的條文要比一般的工程合同的供貨契約復雜得多。因為企業不能指望協議一生效，就能盈得豐厚的利潤，政府要為企業最終實現合同期的投資回報，提供協議中承諾的條件。企業必須按照協議保證正常、不間斷運轉，同時還要適應用戶需求變化，提供優質服務。承擔相應的財務方面的風險和法律責任。
二是關于價格問題。價格問題涉及城鎮居民和燃氣企業的利益，是一個重要的問題。城鎮燃氣企業所要追求的投資回報和利潤，一是取決于市場范圍，一是取決于價格。但城鎮燃氣價格屬于政府定價的范疇。政府定價主要的決定因素是城鎮居民和其他用戶的承受能力，另一個因素是政策性因素，如政府可能要從調整能源結構，注重環境治理的角度，強調煤改氣，擴大用氣范圍。第三個因素現在一些城鎮在發展城鎮燃氣中，還執行收取初裝費的規定等等，所以政府與燃氣企業在簽定特許經營協議時，對價格問題要進行充分的討論，要充分考慮城鎮燃氣項目收支平衡，使價格定在比較合理的范圍。
三是關于協議中明確特許經營期問題。從概念上說，特許經營期間問題也是協議雙方所要研究確定的一個主要問題。特許經營期問題主要取決于燃氣企業與政府簽定協議中所要采取的經營方式，投資回報期等因素。從國外的情況看，特許經營的期限，是直接根據特許經營項目的財產的經濟折舊年限來確定的。而折舊期限在多數情況下長于銀行貨款的償還期限。在我國城鎮利用天然氣工程中，授權經營的企業在經營過程中是需要不斷投資，才能不斷擴大城鎮供氣范圍，完善城鎮燃氣系統，所以在頭些年，收益較小，因此也必須通過合理確定特許經營期限來給予補償。從授權方來說，要考慮被授權方的正常利潤，又要考慮好如何促進被授權者的再投資，可以適當延長特許經營期限。
四是特許經營協議中，還應明確什么情況下收回特許經營權，什么情況下授權方可以贖回特許經營權，以及授權方對被授權方進行監督檢查，雙方就合同解釋發生爭執時的仲裁等等內容都應有相應的條款，進行約定。
總之在實施城鎮燃氣特許經營中，簽定好特許經營協議對授權方和被授權方都是很重要的。建設部城市建設司目前正在組織編制《城鎮燃氣特許經營協議范本》，希望我們的企業積極參與這方面的討論，理出一套符合現行法規和經營城鎮燃氣的經濟、技術方面的約定。
