關鍵詞：新時期;《石油天然氣法》;法律;立法原則；立法模式
石油(包括天然氣)號稱“現代工業的血液”,是20世紀以來人類社會發展的戰略性資源。石油天然氣法律作為石油天然氣行業運營的“游戲規則”，其對一國石油天然氣行業的規范發展、保障國家能源安全具有重要意義——“秩序的維持在某種程度上是以存在著一個合理、健全的法律制度為條件的”。［1］然而，由于諸多現實原因，我國迄今為止尚未出臺一部權威性的《石油天然氣法》，這種局面不利于石油天然氣行業的穩健發展。在現代市場經濟趨于法制化背景下，必須借鑒他國經驗，由最高立法機關及早制定《石油天然氣法》，以此來規制我國能源事業藍圖的布局，引導石油天然氣行業有序發展。從宏觀視角而言，當前我國經濟已進入以科學發展觀為指導，著眼于建設生態文明及資源節約型、環境友好型社會，注重各項產業又好又快發展的新時期。筆者基于這種經濟發展轉型背景，擬談談對新時期制定我國《石油天然氣法》的一些看法。
一、我國《石油天然氣法》的指導原則
法的指導原則是法的基礎性真理或原理［2］，是法的創制和具體適用中所應遵循的準則，是法的本質精神和價值之體現。同時，馬克思主義法學觀點又認為，法作為上層建筑，是一定經濟基礎的反映，“無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經濟關系的要求而已。”［3］一國一定時期的立法必須同其社會經濟發展戰略相適應。所以，新時期我國《石油天然氣法》應注意體現如下指導原則：
（一）科學發展原則
黨的十六屆三中全會提出了科學發展觀，即“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”。 黨的十七大報告進一步指出：“科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。”科學發展觀是一種創新性的世界觀和方法論。由此，就引申出一種新的發展理念——科學發展。其注重主體價值，堅持以人為本，堅持人的全面發展同時又充分考慮人與自然的關系，在哲學層面實現了主體與客體的辯證統一，是當代人類文明進步的表現，“只有科學的發展，才是真正的發展。”［4］具體到石油天然氣領域，科學發展應是該行業的核心理念。因此，在制定《石油天然氣法》時，要遵循“以人為本”、“全面、協調、可持續”、“統籌兼顧”這些科學發展的基本要求，以此來指導石油天然氣行業的制度設計和體系建設，協調好各方利益關系，從而實現《石油天然氣法》實質上的公平與正義。
（二）體制創新原則
我國包括石油天然氣在內的能源領域實行由市場“無形之手”和政府“有形之手”共同進行資源配置的模式，能源體制改革的目標是建立政府引導、市場機制推動、有限競爭的能源市場［5］，而體制創新則是實現改革目標、促進石油天然氣在內的能源行業“又好又快”發展的制度性保障。所以，在制定《石油天然法》時，要貫徹體制創新原則，注重發揮市場機制的作用，以立法形式保護制度創新成果。
（三）普遍性和特殊性相結合的原則
石油安全及石油天然氣行業的持續穩健發展是當前世界上多數國家面臨的普遍性難題，如何通過法制框架來解決上述問題，包括美國、日本、德國、英國在內的許多國家已作了有益的探索，形成了不少具有參考價值的立法經驗。在制定我國《石油天然氣法》時要注意借鑒這些具有普遍性的國際立法經驗。然而，我國是個正處于重化工業階段的后起發展中國家，既是能源消費大國又是能源生產大國，國情與他國迥然有別，需要用法律手段規制的石油天然氣領域內外部社會關系具有自己的特殊性。因此，在制定我國《石油天然氣法》時，要結合中國特殊國情，采取“拿來主義”態度，對國外的立法經驗進行理性的“本土化”處理，在此基礎上，設計出具有中國特色的石油天然氣規則體系。
（四）法制統一原則
《石油天然氣法》是我國能源法律體系的重要組成部分，在制定該法時，要貫徹法制統一原則，注意與其上位法、下位法及其他法的協調銜接。首先，憲法是我國的根本大法，是所有法律規范的最終淵源。在制定我國《石油天然氣法》時，要遵循憲法的根本要求，憲法中“加強經濟立法，完善宏觀調控”、“厲行節約”等原則應在《石油天然氣法》中得到貫徹體現。其次，要注意吸納已有的石油天然氣法規規章的成熟規定，厘清《石油天然氣法》作為石油天然氣領域的專門法律與作為能源基本法的《能源法》及其他能源單行法、下位法的各自調整范圍，注意彼此之間內在法律精神的協調。第三，截至目前我國已加入了多個與能源有關的國際條約，如1989年加入的《核材料實物保護公約》、1992年加入的《聯合國氣候變化框架公約》、1996年加入的《核安全公約》、2002年加入的《京都議定書》、2006年加入的《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯合公約》等。因而,擬制定的《石油天然氣法》要注意與我國已加入的能源國際條約的協調，處理好國內法與國際法的關系。總之，強調法制統一原則，目的在于以《石油天然氣法》這部行業專門法律為核心，構建邏輯嚴謹的中國石油天然氣法律體系。
二、我國《石油天然氣法》的立法模式
為了制定出一部切合時代要求、調整內容與邏輯形式相得益彰的中國《石油天然氣法》，有必要深入探察其他國家已出臺的同類法律，以啟示我們擬實施的立法實踐。考察當前世界上主要國家石油領域的立法模式，主要有如下三種：［5］
（一）對不同專業領域分別立法
一般見于法制較完善、市場經濟較成熟的美國、加拿大和英國等西方國家。如在英國,石油勘探開發適用1964年《大陸架法》和1998年《石油法》,石油稅收適用1975年《石油稅法》,安全、環保適用1971年《防止石油污染法》。
（二）上下游領域分開立法
這種模式的最大特點是石油行業上游和下游領域一般各有一個基本法律,多見于自產不足的石油消費國,如日本、韓國和印度就是采用這種模式。在日本,上游領域主要適用《石油天然氣資源開發法》,規定石油天然氣資源開采的批準程序等；下游領域主要適用《石油業法》,該法涵蓋了石油煉制、進口和銷售等業務。此外，《石油公團法》規定日本石油公團代表政府指導和監控日本公司的海外油氣勘探開發,并對日本公司海外油氣勘探開發提供經濟援助和稅收優惠。
（三）全行業統一立法
這種模式的特點是整個石油行業適用一個基本法律,這個基本法律涵蓋了勘探開發、煉油、運輸、進出口和銷售等所有領域。如巴西1997年《石油法》、印度尼西亞2001年《石油天然氣法》和委內瑞拉2002年《石油基本法》就是采用這種模式。
考慮到我國石油天然氣行業混合經營的現狀以及歷來的大陸法系立法傳統，筆者認為,為了追求內在法律精神的統一,促進石油天然氣行業的協調發展，我國宜借鑒第三種模式——通過制訂涵蓋全行業的《石油天然氣法》，設定石油天然氣行業的基本運營規則,對該領域內行業管理體制、上游業務（涉及石油天然氣資源的礦權管理、投資準入、國內供應、安全環保義務等）、下游業務（涉及石油天然氣行業煉化、銷售環節的經營準入資格管理、油品質量、經營行為及定價機制）等作統一界定。
三、我國《石油天然氣法》的表現形式
從表現形式上看，筆者認為,我國《石油天然氣法》的法律條款宜詳盡而具有可操作性。對于我國最高立法機關制定的法律，是僅作概括簡約的描述還是力求細致詳盡的規定，目前人們尚存爭議。不過，對于作為行業專門性法律的《石油天然氣法》，筆者以為，其立法條文內容宜細不宜粗，一經頒布之后，要具有切實的可操作性。從國際經驗上看,法制健全的西方發達國家的石油法律往往較為具體而詳細。如美國所制定的《聯邦石油天然氣礦區使用費管理法》共有30節，詳細規定了征管機構及有關各方的職責、財務數據記錄要求、繳納期限、支付說明、聽證和調查程序、檢查程序、處罰措施等內容，具有極強的針對性和可操作性。反觀我國以往的立法歷程，最高立法機關在“邊摸索邊立法”這一類思潮支配下，出臺的法律往往過于粗略，實踐中難以操作落實，只能依賴行政主管部門通過“二次立法”——出臺具體細則加以解釋以便實施。這種做法，損害了最高立法機關立法的權威，給某些部門通過“二次立法”謀求自身利益留下了可乘之機。時至今日，法治已確立為我國政治文明建設的愿景，上述那種粗糙的立法思潮必須改變。筆者以為，最高立法機關在著手制定《石油天然氣法》時，應高屋建瓴，去蕪存菁，在總結以往行政部門立法經驗的基礎上，走“專家立法、開放立法”的道路，制定出一部精致詳盡、具有實際可操作性的法律。在該法中，應借鑒國外的有益經驗，能量化的盡量有具體的量化指標，涉及日期的要有具體的時限，涉及行政機關責任的條款，要明確指明是哪個主管部門以及部門首長的責任。總之，不能像以往出臺的不少法律，只是大而空泛的幾條原則性條款，流于擺設而不具有現實操作性。
四、我國《石油天然氣法》的重點調整內容
從中國當前實際出發，參考國際立法經驗，筆者認為，我國《石油天然氣法》應調整的重點內容如下：
（一）國家的石油天然氣發展戰略
石油天然氣是維系中國在21世紀和平崛起的戰略性資源，我國石油天然氣儲量及產量占世界的比例偏低，然而消耗量及進口量卻高居全球第二，隨著中國經濟的高速發展，石油天然氣供需失衡的局面將不斷加劇，長此以往將有損于國家的經濟安全。所以，我國立法機關在制定《石油天然氣法》時，應充分關注石油天然氣供應的嚴峻態勢，以法律條款的形式清晰地界定我國的石油天然氣發展戰略，將十分珍惜、集約利用現有資源，充分利用現代科技手段提高石油天然氣勘探和開采水平，努力提高石油天然氣利用效率，不斷降低石油天然氣消耗量確立為我國石油天然氣行業發展主旨。
（二）石油天然氣行業監管體制
在市場經濟條件下，針對石油天然氣行業這一事關國家經濟安全的戰略性產業，應實行與市場經濟相適應的行業監管體制。為此，我國立法機關在制定《石油天然氣法》時，應在該法中規定一個合適的行業監管機構，賦予其審核、備案登記等必要的執法手段，從而對包括石油天然氣勘探開發、管道建設、儲備、加工煉制、成品銷售等實行統一監管，確保石油天然氣行業上下游業務有序運營。在世界上，除美國有能源部又有獨立的能源管制委員會之外，被稱為“富國俱樂部”的經合組織（OECD），其23個成員國中19個設有獨立的能源監管機構。我國能源管理機構一直分分合合，歷史上的變遷非常復雜。1982年成立能源委，兩年后撤銷；1988年成立能源部，也在1993年撤銷；之后各能源一直分屬不同部門管理。2003年，在國家發改委之下成立了能源局；2005年又成立了國家能源領導小組之下的國家能源辦。至2008年，隨著《能源法》的醞釀出臺及新一輪國務院機構改革的啟動，我國又組建了由國家發改委歸口管理的國家能源局,同時設立高層次議事協調機構國家能源委員會。基于我國的行政機構設置格局，為了不擴張國務院現有組成部門又能提高監管效能，筆者認為，應賦予國家能源局對包括石油天然氣行業在內的能源領域統一的監管職能。作為呼應，在制定《石油天然氣法》時，可將上述監管模式表述于相關條款之中。
（三）石油天然氣行業的從業主體資格
為了保障石油天然氣這一產業穩健運營，防止其從業者“泥沙俱下、良莠不齊”的無序格局，我國的《石油天然氣法》應對石油天然氣行業的從業主體作出合理限定，設置必要的準入條件。實際立法時，對于攸關國家能源安全大局的上游勘探開發、石油天然氣管道投資建設、原油產品的進出口貿易等業務，應限制外資進入，僅對國有經營單位及符合資質條件的民營企業開放，并須接受監管部門的全程監管；對于一般的下游業務，如加工煉制、配送銷售、相關服務等，可允許國有、外資、民營等各類經營主體平等界入競爭，當然，這些經營主體在資質上亦須符合監管部門設定的具體要求，并在開業及經營過程中向監管部門報備登記。
（四）石油天然氣企業的社會責任
“在當代，企業已被作為社會的重要構成部分看待，企業的行為也被當做社會行為來認識，企業及其行為的價值不僅體現為增進微觀利益，其經濟價值只有在符合或有利于社會整體功能的前提下才能得到肯定性的評價。”［6］在市場經濟條件下，經過行政程序許可準入運營的石油天然氣企業，其首要的身份系盈利性組織。然而，作為經營領域關乎國家經濟安全的石油天然氣企業，應意識到自身是個“社會人”，而非僅以利潤最大化為目標的“經濟人”，必須盡到與其角色相匹配的社會責任。為此，在制定我國《石油天然氣法》時，應設專章對此作出規定。筆者認為，結合石油天然氣企業的特性，該專章應著重規定如下兩項內容：一是規定這類企業對社會公眾安全、穩定地提供各類石油天然氣產品的義務，禁止其利用壟斷優勢及國際市場波動，擅自哄抬產品價格或囤貨減少供應，從而引發社會恐慌，損害社會經濟之穩定運行。當然，對這類企業由于履行上述公共義務而導致的虧損可要求國家財政轉移支持。二是規定這類企業的環境保護義務，要求其申報繳納環境稅，對重大生產經營項目進行詳盡的環境影響測評，廣泛推行可持續生產方式，充分利用科技手段和管理手段進行節能減排，努力提升資源綜合利用率。
（五）石油天然氣領域的海外投資開發
自1993年開始，中國已經成為石油的凈進口國家，近年來石油的需求量遠遠超出了國內的生產能力，未來將愈來愈多地依賴國際市場的供應。在經濟全球化背景下，“為了維持國內經濟的穩定增長，中國必須通過海外投資參與國際能源生產分工，盡可能多地利用海外能源，落實國家的能源安全戰略。”［7］所以，海外石油投資開發在我國21世紀能源安全戰略中具有重要地位，我國擬出臺的《石油天然氣法》有必要設專章對之加以規范調整。從國外的立法實踐來看，日本作為一個嚴重依賴海外石油供應的經濟大國，為了促進本國公司海外石油勘探開發，專門制訂了一部《石油公團法》。我國面臨著相似問題，雖不求專門制訂一部法律，但亦應在《石油天然氣法》這種效力層級較高的法律中設定相關條款來調整之，從而為企業的海外能源投資活動提供法制保障。筆者認為，在《石油天然氣法》有關“海外投資開發”這一專章中，應規定如下基本內容：
1.國家對石油天然氣海外投資開發的政策取向。一國頒行的經濟政策是該國執政當局的施政取向，是其對民眾的一種承諾。為了將這種承諾轉化為“可信承諾”［8］，在市場經濟環境下，較為有效的方式是將這種政策轉化為法律制度——“法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規定并宣布的規則之約束。”［9］因此，應將我國對石油天然氣海外投資“長期扶持、合理引導”的政策寫入《石油天然氣法》有關“海外投資開發”這一專章中，鼓勵國內所有合格的能源企業，不管是國有的還是民營的，通過新設、收購、兼并等投資方式到海外勘探開發石油天然氣資源。
2.監管體制。鑒于石油天然氣海外投資的敏感性和風險性，對之進行適當的規制監控是必要的。為了與我國已施行的《行政許可法》及其他海外投資法律相協調，可在《石油天然氣法》 “海外投資開發”這一章中，規定由我國能源監管部門對石油天然氣海外投資項目進行業務上的初步審核，最后報商務主管部門進行統一核準。若海外投資項目業已成立運營，其后的日常性業務監管則由能源監管部門負責。
3.對國內的供應義務。我國石油天然氣海外勘探開發的首要目的在于保障本國能源安全，滿足我國現代化建設進程中對石油天然氣這種“工業血液”的需求。因此，在不違反WTO有關規則的前提下，我國《石油天然氣法》 “海外投資開發”這一章中，應明確規定在海外投資采油的企業對本國的供應義務，要求海外投資開發所產出的原油、天然氣及其加工產品，在同等條件下必須盡量銷往國內，以滿足國內石油天然氣供應及安全儲備要求。
4.國家的扶持措施。為了清晰地界定對石油天然氣海外投資的扶持措施，在與我國稅法、金融法、海外投資法等法律體系相協調的前提下，我國《石油天然氣法》 “海外投資開發”這一章中，應對國家為石油天然氣海外投資設置的經濟援助、資金支持、投資保險等具體扶持措施作出具有行業針對性的規定。例如，可參照一些國家做法、規定設立國家風險勘探基金，由擬開展海外石油天然氣資源勘探的石油公司申請使用，勘探成功可以回收，用于新的項目；一旦勘探失敗，則由國家和企業分攤。［10］
（六）石油天然氣儲備
在21世紀,能源安全是國家安全的重要基礎，是實現我國和平崛起的必要保障。能源安全涉及眾多方面，但尤為重要的一環是石油天然氣安全。為了防范突發風險，確保在非常時期石油天然氣的應急供應，必須建立健全國家石油天然氣儲備制度。相應地，立法上亦應對之作出明確規定。因此，作為石油天然氣領域的根本“游戲規則”，我國擬出臺的《石油天然氣法》應對石油天然氣儲備規定如下內容：儲備的監管主體和實施主體、石油天然氣企業的儲備義務、儲備的量化指標、儲備資金的歸集、儲備的動用及應急機制、與其他國家和國際組織在儲備方面的合作等。總之，通過上述一系列規定，在具有較高法律位階效力層面，為近年來我國倍受關注的石油天然氣安全提供法律保障。
（七）法律責任
從法理角度而言,一部完整的法律必須具有罰則條款，以確保其執行力。故此，我國最高立法機關在制定《石油天然氣法》時，應設專章，明確規定違反該法的法律責任，主要是行政法律責任。過去我國不少能源法律，如《節約能源法》等，未對法律責任作出明細規定，導致其整體色彩“偏軟”，當事人即便違犯亦無從對之實施處罰制裁。恰如博登海默所指出的，“規定制裁的目的在于保證法律命令的遵守與執行，強迫行為符合業已確立的秩序，以實現和加強有序的、一致的和有效的執法。”［1］為了確保《石油天然氣法》真正得到遵守執行，應吸取過往教訓，對相應的法律責任主要是行政法律責任作出詳細規定。具體來說，應規定明確的行政執法機構、行政執法程序、行政處罰的種類及幅度、相應的救濟途徑。如情節嚴重、已觸犯《刑法》者，則適用《刑法》追究其刑事責任。由此，使得我國《石油天然氣法》具備必要的威懾力而得以貫徹執行，而非僅是一紙“立法白條”。
參考文獻：
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