根據《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要(草案)》(以下簡稱《草案》)，“十二五”期間，非化石能源占一次能源消費比重提高到11.4%，單位國內生產總值能耗和二氧化碳排放分別降低16%和17%，主要污染物排放總量減少8%至10%，森林蓄積量增加6億立方米，森林覆蓋率達到21.66%。
其中，非化石能源比例占一次能源消費比重、二氧化碳排放強度和森林蓄積量，是第一次寫入國家五年規劃，也是人們關注和熱議的重點。
“就節能減碳目標而言，重要的不在高低，而在于我們確定目標之后會有一系列的大規模的節能減碳政策。”國家發改委能源研究所研究員、能源系統分析和市場分析室主任姜克雋表示，“就像我們在 十一五期間出臺的那么多的配套政策，這在人類歷史上是史無前例的。”
就實現16%和17%節能減碳目標的路徑而言，根據清華大學的研究，結構節能貢獻率的提高會成為“十二五”節能減碳的最大亮點。
新增三項主要節能環保指標
“和以往相比，這次草案提出的節能環保目標體系，在節能目標的基礎上，多了非化石能源占一次能源消費的比重、二氧化碳排放強度和森林蓄積量這三個指標，表明我們正在形成一個將氣候變化包含在內的節能環保體系。”廈門大學中國能源經濟研究中心林伯強表示。
據了解，這三個目標的提出，都與2009年我國在氣候談判中對國際社會做出的承諾有關。該承諾包括，到2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15%左右，碳強度相比2005年下降40~45%，森林面積比2005年增加4000萬公頃，森林蓄積量增加13億立方米。
草案新增的這三個目標，正是上述目標在“十二五”的具體分解。
“現在非化石能源的比重是8%，后面10年的任務是再增長7個百分點，差不多要翻番。那么，我想2015年應該達到11.4%，留給后五年3.6%，這樣比較均衡。如果前面完成得少，后面顯然就難完成。”全國政協常委、國家能源局前局長張國寶公開表示。
另一新增目標為碳強度，這一目標與節能目標緊密相連，通常被稱為節能減碳指標。“研究發現，假如節能目標定為16%的話，其對應的減碳效果可以達到18%，但規劃將減碳目標定在17%，是為了預防出現某些不利于減碳的因素。”清華大學能源環境經濟研究所助理研究員柴麒敏表示。
據了解，就《草案》的16%和17%的節能減碳目標，有兩種觀點針鋒相對，官方的政策學者認為這一目標已經很高，而不少學者和民間機構則認為這一目標過于保守。
“無論認為目前的節能減碳目標，是保守還是激進，都應該在說理的基礎上展開辯駁，目前的問題就在于說理不夠。”林伯強指出，“希望國家在最后敲定這一目標之后，給予比較充分的理由。”
在節能減碳目標之外，污染物排放的指標也是人們關注的重點。據知情人士透露，《草案》中說的主要污染物排放總量減少8%至10%，具體內容應為，“十一五”規劃中原有的污染物指標SO2和COD各為8%，而“十二五”規劃中新增的污染物指標氨氮和氮氧化物各為10%。
此外，“森林蓄積量”是在“十一五”規劃綱要約束性指標“森林覆蓋率”的基礎上，新設的指標。有專家指出，這一指標既是為了兌現我國應對全球氣候變化的國家承諾，也是為了保障木材供應安全。
根據業內人士測算，實現森林蓄積量增加6億立方米，需在“十二五”期間，全國每年至少需要完成中幼齡林撫育8100萬畝、低效林改造2500萬畝。
節能指標分解到地區、行業和企業
上述可再生能源比例和節能減碳目標確定之后，那么到底該如何實現？
就非化石能源占一次能源消費的比重這一指標而言，根據1月15日召開的全國能源會議透露，實現這一指標一半以上需要水電來完成，另一半主要依靠風能和太陽能行業。
就節能減碳目標而言，這一目標的實現最為艱難。“在十一五期間的8個約束性指標中，其中最難完成的就是節能指標。” 全國政協委員、經濟委員會副主任、前工信部部長李毅中表示。
李毅中指出，“盡管我們用了很多辦法，在十一五期間節能完成了19.01%，基本實現了20%的節能目標。但我們的基礎比較薄弱，比如能源消耗在國家、行業和企業的分布，在生產流通中一個工序的分布等諸多問題，都不清楚。在做好這些基礎工作的同時，我們要把節能指標分解到地區、行業和企業。”
同時，《2011年政府工作報告》第一次提出要將節能目標分解到工業、建筑、交通運輸和公共機構等行業，并繼續實施重點節能工程。
“如果是能源消費總量分解的話，分解到各個部門還比較容易。” 姜克雋指出，“但是如果是能源強度分解的話，估計比較難，目前方法還不明確。”
在分解之后，由誰來管理也會成為問題。“工業、建筑的問題都不大，都由相應的主管部門來抓，但交通運輸和公共機構到底由誰來抓呢？作為能耗大戶和溫室氣體排放源，在現有的管理體制下，交通運輸涉及到交通部、鐵道部和國家航天總局，而沒有一個統一的節能主管部門，容易出現各自為政，協調不力的局面。”WWF全球應對氣候變化主任楊富強分析。
就在工業領域的節能措施而言，國家發改委副秘書長趙家榮公開表示，在“十二五”節能減排規劃中，國家將在“十一五”期間的千家企業節能行動基礎上，組織開展萬家企業節能低碳行動。
“入選該計劃的萬家企業，其行業范圍和能耗標準，發改委還在研討，還沒最后確定。”國家節能中心的一位工作人員說。
有專家分析，在其行業范圍上，該計劃將主要集中在重點耗能產業，如鋼鐵、有色、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、紡織、造紙等9個重點耗能行業。
就節能減碳目標的整體實現路徑而言，清華大學的一項研究表明，“十二五”的節能減碳和“十一五”期間的實現途徑并無本質區別，將繼續以依靠技術節能為主、結構節能為輔的模式，預計技術節能所占的貢獻比例將從“十一五”的約70%降低到“十二五”的60%左右；而結構節能所占的貢獻比率將由“十一五”的約17%，上升到“十二五”的約30%。
在技術空間日益縮小的情況下，結構節能就非常重要。“對結構調整而言，一方面要避免高耗能產業的過剩，另一方面要積極發展替代的戰略性新興產業，這樣才能實現經濟發展與節能減碳的雙贏。”姜克雋指出。
其中，非化石能源比例占一次能源消費比重、二氧化碳排放強度和森林蓄積量，是第一次寫入國家五年規劃，也是人們關注和熱議的重點。
“就節能減碳目標而言，重要的不在高低，而在于我們確定目標之后會有一系列的大規模的節能減碳政策。”國家發改委能源研究所研究員、能源系統分析和市場分析室主任姜克雋表示，“就像我們在 十一五期間出臺的那么多的配套政策，這在人類歷史上是史無前例的。”
就實現16%和17%節能減碳目標的路徑而言，根據清華大學的研究，結構節能貢獻率的提高會成為“十二五”節能減碳的最大亮點。
新增三項主要節能環保指標
“和以往相比，這次草案提出的節能環保目標體系，在節能目標的基礎上，多了非化石能源占一次能源消費的比重、二氧化碳排放強度和森林蓄積量這三個指標，表明我們正在形成一個將氣候變化包含在內的節能環保體系。”廈門大學中國能源經濟研究中心林伯強表示。
據了解，這三個目標的提出，都與2009年我國在氣候談判中對國際社會做出的承諾有關。該承諾包括，到2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15%左右，碳強度相比2005年下降40~45%，森林面積比2005年增加4000萬公頃，森林蓄積量增加13億立方米。
草案新增的這三個目標，正是上述目標在“十二五”的具體分解。
“現在非化石能源的比重是8%，后面10年的任務是再增長7個百分點，差不多要翻番。那么，我想2015年應該達到11.4%，留給后五年3.6%，這樣比較均衡。如果前面完成得少，后面顯然就難完成。”全國政協常委、國家能源局前局長張國寶公開表示。
另一新增目標為碳強度，這一目標與節能目標緊密相連，通常被稱為節能減碳指標。“研究發現，假如節能目標定為16%的話，其對應的減碳效果可以達到18%，但規劃將減碳目標定在17%，是為了預防出現某些不利于減碳的因素。”清華大學能源環境經濟研究所助理研究員柴麒敏表示。
據了解，就《草案》的16%和17%的節能減碳目標，有兩種觀點針鋒相對，官方的政策學者認為這一目標已經很高，而不少學者和民間機構則認為這一目標過于保守。
“無論認為目前的節能減碳目標，是保守還是激進，都應該在說理的基礎上展開辯駁，目前的問題就在于說理不夠。”林伯強指出，“希望國家在最后敲定這一目標之后，給予比較充分的理由。”
在節能減碳目標之外，污染物排放的指標也是人們關注的重點。據知情人士透露，《草案》中說的主要污染物排放總量減少8%至10%，具體內容應為，“十一五”規劃中原有的污染物指標SO2和COD各為8%，而“十二五”規劃中新增的污染物指標氨氮和氮氧化物各為10%。
此外，“森林蓄積量”是在“十一五”規劃綱要約束性指標“森林覆蓋率”的基礎上，新設的指標。有專家指出，這一指標既是為了兌現我國應對全球氣候變化的國家承諾，也是為了保障木材供應安全。
根據業內人士測算，實現森林蓄積量增加6億立方米，需在“十二五”期間，全國每年至少需要完成中幼齡林撫育8100萬畝、低效林改造2500萬畝。
節能指標分解到地區、行業和企業
上述可再生能源比例和節能減碳目標確定之后，那么到底該如何實現？
就非化石能源占一次能源消費的比重這一指標而言，根據1月15日召開的全國能源會議透露，實現這一指標一半以上需要水電來完成，另一半主要依靠風能和太陽能行業。
就節能減碳目標而言，這一目標的實現最為艱難。“在十一五期間的8個約束性指標中，其中最難完成的就是節能指標。” 全國政協委員、經濟委員會副主任、前工信部部長李毅中表示。
李毅中指出，“盡管我們用了很多辦法，在十一五期間節能完成了19.01%，基本實現了20%的節能目標。但我們的基礎比較薄弱，比如能源消耗在國家、行業和企業的分布，在生產流通中一個工序的分布等諸多問題，都不清楚。在做好這些基礎工作的同時，我們要把節能指標分解到地區、行業和企業。”
同時，《2011年政府工作報告》第一次提出要將節能目標分解到工業、建筑、交通運輸和公共機構等行業，并繼續實施重點節能工程。
“如果是能源消費總量分解的話，分解到各個部門還比較容易。” 姜克雋指出，“但是如果是能源強度分解的話，估計比較難，目前方法還不明確。”
在分解之后，由誰來管理也會成為問題。“工業、建筑的問題都不大，都由相應的主管部門來抓，但交通運輸和公共機構到底由誰來抓呢？作為能耗大戶和溫室氣體排放源，在現有的管理體制下，交通運輸涉及到交通部、鐵道部和國家航天總局，而沒有一個統一的節能主管部門，容易出現各自為政，協調不力的局面。”WWF全球應對氣候變化主任楊富強分析。
就在工業領域的節能措施而言，國家發改委副秘書長趙家榮公開表示，在“十二五”節能減排規劃中，國家將在“十一五”期間的千家企業節能行動基礎上，組織開展萬家企業節能低碳行動。
“入選該計劃的萬家企業，其行業范圍和能耗標準，發改委還在研討，還沒最后確定。”國家節能中心的一位工作人員說。
有專家分析，在其行業范圍上，該計劃將主要集中在重點耗能產業，如鋼鐵、有色、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、紡織、造紙等9個重點耗能行業。
就節能減碳目標的整體實現路徑而言，清華大學的一項研究表明，“十二五”的節能減碳和“十一五”期間的實現途徑并無本質區別，將繼續以依靠技術節能為主、結構節能為輔的模式，預計技術節能所占的貢獻比例將從“十一五”的約70%降低到“十二五”的60%左右；而結構節能所占的貢獻比率將由“十一五”的約17%，上升到“十二五”的約30%。
在技術空間日益縮小的情況下，結構節能就非常重要。“對結構調整而言，一方面要避免高耗能產業的過剩，另一方面要積極發展替代的戰略性新興產業，這樣才能實現經濟發展與節能減碳的雙贏。”姜克雋指出。
